无锡市国土空间规划新增用地指标统筹配置.docx

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1、为促进资源要素向发展快、发展好的地区和项目倾斜，进一步提升节约集约用地水平，江苏省无锡市以增量指标为切入口，探索建立了国土空间规划新增建设用地指标“市控+区配”管控模式，提出了指标分级管控方式、项目综合评价机制、指标差别配置规则等思考建议。规划新增用地指标是城市发展的重要资源要素。江苏省无锡市是典型的资源紧约束地区，根据国土空间规划阶段成果，综合考虑城镇开发边界规模及保护性要素和不可用资源后，全市可新增空间不足14万亩，而“十四五”时期发展用地预计需要19.5万亩，用地空间不足成为当前发展面临的难题。在高水平“盘存量”“活流量”的同时，无锡市亟须“优增量”，通过建立灵活、精准、高效的新增指标配

2、置机制，为高质量发展蓄能。我国规划空间指标管理的经验做法随着发展需求旺盛和用地空间紧缺的矛盾逐渐显现，我国近年在新增用地指标管理上出现诸多创新做法，可归为以下三类。新增指标“集中管理+按需配给”。这是对新增指标进行集中统一管理，根据区域或项目的实际用地需求，在使用时配给支持，推动指标精准投放。如：江苏省宜兴市2017年提出，新增指标由市级集中管理，根据各镇（园区、街道）和相关部门的用地需求等情况统一分配，不再一次性分配给各镇（园区、街道）。浙江省2023年提出，对计划年内开工的各类建设项目所需新增建设用地规划指标进行全额保障。新增指标“分解管理+按需调配”。这是将新增指标全额分解至辖区，通过辖

3、区间有偿调剂的方式，提高指标配给与用地需求的匹配度。如：江苏省昆山市2018年建立了新增指标有偿调剂平台，区镇之间新增指标有偿调剂使用；无锡市锡山区2023年建立了“规划空间指标”等重要土地要素调配机制，推动要素市场化配置。新增指标“分级管理+定项配给”。这是对新增指标进行分层级管理，明确预留或集中管理的指标仅配给符合条件的项目，并对项目进行界定。如：山东省济南市2013年提出，重点项目指标用于保障市级以上重点项目，自控指标分配到各县（市）区政府统筹使用，调控指标用于对各县（市）区经济发展有较强带动作用的项目；江苏省预留部分新增用地指标由省级统筹，其余指标分解至各设区市，对纳入该省“十四五”规

4、划且由国务院和省政府及其项目投资主管部门批准立项的重大基础设施项目的新增用地规模，由省级全额保障。相关做法的特点分析分级管理是新增指标管理的重要手段。在过去土地利用总体规划时期，无锡市全额分解规划新增指标并由各地统筹安排。全额分解往往趋向结果均衡，即新增指标规模区间差异不大。但需求差异导致规划期末出现了个别地区指标有节余，部分地区因指标不足无法新增用地的情况，指标导向性功能发挥不足。而集中管理易造成新增指标在规划期年度间投放失衡，也易造成地方倾向优先使用新增指标的局面。分级管理是在全额分解与集中管理之间寻找“平衡”，预留一定指标由市级集中管理，可增强指标管理中的市级统筹能力；同时，将剩余指标分

5、解至各市（县）、区统筹，给予各地在规划期内统筹好新增和存量资源的时间和空间，更有利于发挥新增指标的引导作用。分类配置是新增指标管理的总体导向。“十二五”时期，无锡市新增指标全额分解后基本能满足地方发展需求，而各地通过新增用地报批积累的大量用地，加重了当下批而未供土地处置的难度。“十三五”时期，无锡强化存量优先的用地理念，在指标分解中加入存量盘活因素，实现了以4.4万亩新增用地保障18.9万亩建设用地需求的目标，存量供应占比从2015年的54%提高至2023年的76%o分类配置是从区域发展阶段、资源要素潜力、用地特色和需求出发，针对不同区域、不同项目类型等配置资源的一种方式。“十四五”期间，无锡

6、市重大项目用地需求强劲，在有限资源环境承载的限制下，未来推行建设用地“控总减增”、实施以存量为主的发展模式是必然趋势。除了保持较高的节约用地水平、较强的盘活存量力度外，新增指标配置需转向更为精准的分类配置模式。择优配给是新增指标管理的主流方向。2023年，自然资源部印发关于积极做好用地用海要素保障的通知，提出坚持“土地要素跟着项目走”等要求，标志着资源要素向优势地区和优质项目倾斜成为主流方向。近年来，新增指标配置已呈现向“优质项目”倾斜的趋势,但多以项目层级、规划层级作为确定“优质项目”的依据，在配给支持的项目类型上也主要针对基础设施项目。笔者认为，随着用地需求的多样化，教育、文化等公共服务设

7、施项目和科研等产业项目，以及通过比选属于便民服务的设施或高效益、高产出的项目，都应给予新增指标支持。无锡市现行新增指标配置问题及需求指标统筹市级参与不足的影响逐渐放大。一方面，无锡市现行新增指标配置采用全额分解方式，分解时明确市级项目由项目所在地全额保障用地指标。但在实际操作中，各地更愿意将新增指标用作保障地方项目，市级项目在保障时处于一种相对被动的状态。另一方面，从无锡市新增用地报批规模看，相较梁溪区、滨湖区（含经开区）、新吴区，宜兴市、江阴市、锡山区、惠山区新增指标出现倒挂，指标使用区间差异明显。为补足指标需求，2023年以来，全市通过实施矿地融合、生态修复、增减挂钩复垦、购买节余指标等方

8、式持续拓展空间。因此，无锡市需要建立带有“市级统筹”属性的新增指标配置机制。新增指标无差别管理的短板逐渐凸显。一方面，无锡市对于不同类型的项目使用增量用地的导向不同。其中，新增指标重点用于支持基础设施和公共服务项目；而产业项目则引导使用存量用地；至于经营性项目、其他一般工业项目及乡镇工业集中区内的项目，原则上则使用城乡建设用地增减挂钩、低效用地腾退产生的用地指标。但这些多为定性引导，在落实层面往往会打折扣。另一方面，在近年加大批而未供土地处置力度、同步保障年均约1.2万亩新增用地报批规模的情况下，“项目缺地”的呼声依然很高，而实际上全市还有大量批而未供土地未处置利用。究其原因，其一是在项目招商

9、阶段匹配存量用地的力度还不够；其二是新增指标的投放缺少定量的差别引导机制，趋同于无差别配置。因此，无锡市需要建立带有量化“差别管理”属性的新增指标配置机制。优质项目多元化支持的需求逐渐强烈。一方面,无锡市“十四五”时期重大项目用地规模预计超“十三五”时期，在新增用地指标紧张、存量盘活需要周期的市情下，既要提高存量土地的利用效率，还需将增量指标集中向重点地区、优质项目投放。另一方面，近两年来，无锡市全年目标是确保备案10亿元以上重大产业项目超过80个。其中，超50亿元15个，超100亿元8个。若保持这种高质量发展势头，需要对发展快、发展好、产出效益高的产业项目给予支持，并通过建立评价标准、过滤低

10、效项目、评定优质项目，补齐对项目类型、层级、投资等角度的分类引导。因此，需要建立带有“择优支持”属性的新增指标配置机制。无锡市新增指标配置的核心思路建立“市控+区配”的新增指标分级管控模式。一是在要素配置改革赋能的基础上，抓住国土空间规划编制工作契机，探索规划新增指标“市控+区配”的分级管控模式。预控一定量的“市控”指标由市级统筹管配，主要用于支持市级重点基础设施、公共服务、优质产业项目。根据“十四五”市级重点项目新增用地需求初步测算，无锡市将省级下达的规划新增指标的约20%作为“市控”指标，促进自然资源要素向发展快、发展好的地区和项目倾斜，剩余80%作为“区配”指标，由各市（县）、区综合本区

11、域资源潜力、用地需求等实际情况统筹安排。二是“市控”指标在项目完成供地后配给，由各市（县）、区先行使用“区配”指标保障项目用地，后根据配给方案配置“市控”指标。“市控”指标支持后不足部分，由地方统筹“区配”指标，通过城乡建设用地增减挂钩、购买节余指标等方式补足。建立“清单+评价”的优质项目综合评定机制。一是建立“市控”指标配给清单。年度省重大项目、市级政府投资项目清单已基本涵盖市级重点基础设施、公共服务项目，经过审查、论证、审批等程序，所列项目已具备重点项目属性。因此，“市控”指标支持的市级重点基础设施、公共服务项目，直接以省重大、市级政府投资项目为底本，制定形成配给清单，明确适配项目、比例等

12、内容。二是建立产业项目评价体系。经对2016年以来的1300多个产业项目进行分析，结合投资总额超10亿元的项目占比,以及近两年产业项目招引目标，无锡市将“总投资额10亿元以上”设为“评价门槛”，并在此基础上，设置项目水平、投资规模、产出效益、节约集约用地等4方面、7个评价因子，并量化评分标准。重点支持“465”产业（包括4个地标产业集群、6个优势产业集群、5个未来产业）及500强企业，支持项目总投资10亿元以上、亩均投资强度350万元以上、技术和设备占比40%以上、亩均税收50万元以上、容积率1.5以上、用地规模控制在用地标准的90%以内的项目。最终，将评分60分以上的项目评为优质产业项目，再

13、以70分、80分为线，自高到低评为I类、II类、III类项目。建立“类别+比例”的市控指标差别配置规则。一是深化存量用地理念。无锡市按照目前建设项目用地中存量土地占比70%以上的现状，将“市控”指标配给支持产业项目的规模上限设定为项目用地总规模的30%,其余由“区配”解决。重点基础设施和公共服务项目因项目设计等方面的特定要求，适度放宽支持上限。二是设定差别配置机制。无锡市对I类、类、III类优质产业项目，分别按照项目用地总规模的30%、20%、10%设定“市控”指标配给支持上限；重点基础设施和公共服务项目配置基数取项目新增建设用地规模，并扣除经营性用地部分，支持比例上限分别设定为项目新增建设用地规模的50%、30%o三是建立指标奖励机制。考虑到部分产业项目全部利用存量用地建设的情况，无锡建立“盘活存量贡献”指标奖励，对于I类、II类、III类项目中存量用地占比超过70%的，超出部分分别按100%、60%、30%给予差别化指标奖励，发挥增量指标对充分利用存量土地的鼓励和引导作用。