关于耕地保护与利用的新模式新思考.docx

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1、本文总结了当前耕地保护与利用所面临的新要求，并结合实地调研和实证研究，在权衡粮食与生态”双安全的耕地空间优化布局、面向大食物观需求的耕地用途管制、面向农业现代化发展需求的耕地集中连片经营、面向绿色发展需求的耕地可持续集约利用，以及面向城乡发展需求的大城市郊区耕地多功能利用等五方面，提出了思考和建议。民以食为天，食以农为源，农以地为本，耕地始终是人类赖以生存的基础资源。长期以来，我国始终高度重视耕地保护与利用工作，并落实最严格的耕地保护制度。从提出“耕地总量动态平衡到努力实现耕地“增量、提质、增效有机结合,再到形成耕地“数量、质量、生态三位一体综合保护治理体系，我国耕地保护制度不断完善，为保障粮

2、食安全、促进农业高质量发展、加快推进农业现代化奠定了重要基础。我国耕地保护的重点随着社会发展与人民福祉而变化。分析耕地保护面临的新挑战，阐释耕地保护与利用的新方向，不仅是挖潜耕地保护制度政策效力的现实需求，也是推动经济社会平稳健康发展、支撑中国式现代化建设的战略需要。耕地保护与利用的新要求30余年来，我国耕地保护取得明显成效，但粮食供需紧平衡状态未得到明显改善，耕地数量和质量红线预警从未停止。一是日趋复杂的国际形势加剧了农产品贸易的不确定性，耕地保护之于粮食安全的作用愈加不可替代。二是气候变化导致自然灾害频发、重发，耕地挤占生态空间、化学农资粗放利用等现象进一步激化粮食安全与生态安全矛盾。三是

3、居民食物消费结构转型升级，其食物需求呈现多元化、健康化、个性化特征，传统耕地利用难以适配大食物观要求。四是受农业产业结构调整和边际利润下降影响，地方政府重农抓粮和农民务农种粮两个积极性持续弱化，不仅威胁粮食安全，同时制约了农业现代化进程。面对复杂形势和美好生活的要求，笔者认为，新时代耕地保护与利用应从以下五方面着力：第一，在坚持耕地“数量、质量和生态三位一体并重管理的前提下，重视耕地空间布局优化，以权衡粮食与生态双安全；第二，在“大食物观要求下，拓展“红线耕地管控内涵、构建“弹性耕地调控体系、探索新型耕地建设方案；第三，适度扩大耕地规模，在不适宜规模化的地区推行产业链延长模式，最终形成基于粮食

4、生产和环境友好的适度规模化的农业发展模式；第四，加速耕地集约利用向创新要素集约型转变，减轻耕地集约利用的生态环境代价；第五，因地制宜地开展大城市周边耕地多功能利用，充分利用其区位优势，以满足城乡居民需求并助推乡村产业发展。权衡粮食与生态“双安全”的耕地空间优化布局在耕地保护政策执行过程中，受农业结构、城镇扩张、生态退耕等多重因素影响，流失耕地与新增耕地虽数量相近，但位置相异，即形成明显的耕地位移现象。具体而言，耕地流失多发生于黄淮海平原、长江三角洲I、珠江三角洲等快速城镇化地区；耕地补充则多发生于西北地区和东北地区，因而耕地利用宏观格局呈现出“东减西增、南减北增的位移特征，并对粮食安全与生态安

5、全造成潜在的负面影响。对粮食安全而言，流失耕地生产力较高而补充耕地生产力较低，致使耕地总体质量下降；对生态安全而言，优质耕地流失和耕地不合理利用会导致其生态功能损失，同时耕地空间挤占生态空间会进一步导致生态系统脆弱失衡。止匕外，在当前“双碳目标的背景下，耕地位移不仅加速了粮食生产与消费空间分离趋势，还加剧了粮食安全与低碳减排冲突。一方面，耕地重心北移会引发化肥、农药、农机等高碳要素持续追加，导致粮食生产碳足迹增长。另一方面，粮食产销距离增加，会使得粮食运输距离加大，从而造成更多的能源消耗和更高的碳排放。笔者研究发现，1990-2015年，我国粮食运输过程中产生的碳排放由568万吨增至1769万

6、吨；其中，耕地位移所造成的粮食运输碳排放增量超过60%o可见，在城镇扩张、生态保育和耕地保护政策的共同作用下，耕地位移已然成为我国耕地利用变化的主导特征，也成为激化粮食安全、生态安全和低碳减排冲突的重要原因。因此，笔者认为，在强化“数量、质量、生态三位一体保护体系过程中，应重点关注耕地空间布局优化，积极探索权衡粮食与生态”双安全的耕地空间优化布局策略及相应的耕地保护区际补偿机制。面向“大食物观”需求的耕地用途管制在国内食物消费结构升级趋势下，党的二十大报告明确提出，树立大食物观，发展设施农业，构建多元化食物供给体系。其中，“大食物观集中反映了新时期居民食物消费升级的三大特征一一食物消费营养化新

7、需求、食物供给多元化新要求和食物生产设施化新趋势，以满足老百姓由吃得饱向“吃得好再到“吃得健康的需求转变。因此，笔者认为，面向大食物观需求的耕地用途管制应当分级设计。第一，“红线耕地管控，即创新耕地红线管控内涵，满足新时期粮食安全底线思维拓展。“红线耕地应以均衡多种营养需求为目标，基于耕地数量管控，拓展其生产力管控内涵。此外，在明确粮食生产重点的同时调整粮食生产结构，并通过转变耕地保护目标来兼顾口粮安全、谷物安全和饲料粮安全。第二，弹性耕地调控，即优化耕地利用弹性调控机制，协调市场需求及资源环境承载力。当前，耕地利用调控政策主要以激励粮食增产为主，缺乏弹性调控机制来响应市场需求。同时，耕地单一

8、化且高强度利用造成地力损耗、生态脆弱等诸多问题。因此，应明确弹性耕地的目标和保护范畴,将耕、园、林、草、河、湖等多种自然资源纳入“弹性耕地空间，根据市场需求弹性调控耕地转用规则，并利用分区分类施策来响应不同地区的资源环境承载力发展需要。第三，新型耕地建设，即建设好、管控好、利用好以设施农业为代表的新型耕地。为顺应“大食物观背景下食物生产设施化新趋势，应完善“新型耕地的“建一管一用方案措施，充分发挥设施农业信息化、智能化、规模化、集约化和生态化的生产优势来扩充食物品类、保障食物供给。面向农业现代化发展需求的耕地集中连片经营在人多地少的国情下，小农户分散承包与社会化大生产的矛盾成为我国农业现代化的

9、最大难点。虽然土地流转助推农户规模经营渐成趋势，但土地规模经营并不等同于集中经营，土地细碎化仍严重制约着我国现代农业发展。从现实来看，土地细碎化不仅是土地物理形态层面的破碎，更是土地产权层面的细碎。基于此，完善农业社会化服务有望成为除土地流转外推进农业现代化的第二条道路。笔者认为，应积极通过政策鼓励加快农业社会化服务发展，加快培育各类农业社会化服务主体。同时，统筹做好土地流转与社会化服务均衡发展，在充分结合社会化服务水平的基础上，继续支持土地流转型适度规模经营。止匕外，笔者调研发现，随着农业经营方式的转变和多元经营主体的培育，农业基础设施数量、质量、结构均难以满足现实需求，面向小农户的农业基础

10、设施建设难以适应农业生产全产业链延伸的趋势。同时，伴随新型农业生产经营方式的不断涌现、规模经营水平和生态保护要求的不断提高，设施农业逐渐成为我国农业资源高效利用的重要途径，也是推进农业现代化进程的重要手段。但现阶段的设施农业用地供给缺乏政策引导和合理监管，其政策执行范围与执行标准还有待明确。若将其政策权限收紧，难以有效解决农业设施供需结构性矛盾；若将其政策权限放宽，又会加剧耕地侵占破坏、土地闲置浪费的风险，使得“大棚房问题再度出现。这不仅会影响设施农业用地的安排与利用，还不利于耕地保护和粮食生产。因此，笔者认为，设施农业用地管控应从地类划分、用地规模、管理方式、管护服务等方面明确支持政策，科学

11、细化设施农业用地使用的正负面清单，并充分利用科技手段加强设施农业用地的规划与监管，建立设施农业用地保障长效机制，从而提高设施农业用地的利用效率，增强设施农业整体竞争力，促进农业健康可持续发展。面向绿色发展需求的耕地可持续集约利用党的二十大报告明确指出，中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化，尊重自然、顺应自然、保护自然是全面建设社会主义现代化国家的内在要求。近代以来，人口激增导致耕地利用强度提高，以“高投入、高消耗、高产出为主要特征的集约利用成为耕地利用的主要变化趋势，耕地利用经历了由粗放利用转为集约利用的演化过程。依据诱致性技术变迁理论，资源稀缺性变化所引起的要素相对价格变化会对技术变革产生

12、诱致性作用。耕地利用投入要素的相对价格和产品（服务）的相对价格会随着经济社会发展而变化，而作为“理性人的微观生产主体会借助市场机制实现廉价的相对丰裕要素对昂贵的稀缺要素的替代。这一理论充分解释了耕地集约利用转型的内在机制。以长江经济带为典型区域来看，耕地可持续集约利用总体上可分为劳动集约型一增产性要素集约型一省工性要素集约型一创新要素集约型四种模式，该区域耕地集约利用已经历由劳动集约型（19781995年左右）向增产性要素集约型（1995-2016年左右）转型的过程，当前正处在向省工性要素集约型、创新要素集约型转型的过渡期，而少数地区已呈现创新要素集约型特征。同时，研究发现，增产性要素和省工性

13、要素的大量使用会导致地均碳排放量增加，但创新要素集约型利用模式可在一定程度上缓解碳排放。这为统筹兼顾粮食生产和低碳减排提供了一种可行思路。因此，笔者认为，为协调粮食需求增长与资源环境约束之间的矛盾，应积极推动耕地可持续集约利用转型，通过激活生产要素市场机制来加快要素投入结构优化重组，并加大科技研发投入来切实降低省工性要素和创新要素价格，同时培育扶持新业态，进一步完善农业服务体系。面向城乡发展需求的大城市郊区耕地多功能利用大城市郊区是城市与乡村的过渡地带，具有邻近城市消费市场的独特区位优势。随着城乡居民消费需求的转型和生态文明建设的推进，以生态采摘园、农家乐和郊野公园等为代表的乡村旅游得到快速发

14、展。国家发展改革委发布的数据显示，全国城市居民周末休闲和节假日出游，70%以上选择城市郊区旅游地，北京、上海、广州等大城市更是高达80%以上。调研发现，同质化和盲目性是乡村旅游开发中最突出的问题。从供给与需求的关系来看，自然、文化、精神类资源质量不高，产品串联性差，旅游资源的综合利用价值不高。大多数村庄未能明确自身定位、开发目标和资源环境承载力，缺乏核心竞争力。同时，另有部分城郊村庄耕地边际化现象严重。由于城乡间的要素及其功能间的物质能量交换频繁，一些农户个体种植、面积小、灌排条件不良的耕地开始出现边际化问题，使得本具有良好生产潜力和区位优势的耕地最终被搭荒，未能成为满足城乡发展需求的有效资本。可见，如何有效发挥大城市郊区耕地功能，以更好地满足城乡居民对美好生活的向往、大力助推乡村全面振兴，是耕地利用领域值得探索的问题。因此，笔者认为，在“高效利用+高度保护的可持续理念引导下，大城市郊区耕地多功能管理应满足区域社会经济增长和居民生活完善对农业和耕地的相关要求，并充分利用社会多元需求和现代化发展提供的有利机遇显化自身价值，因地制宜、因势利导地制定差异化的管控方案及保障措施，通过耕地多功能利用满足并衔接城乡需求，成为实现城乡融合和乡村振兴的有力抓手。