党内问责：治理效能、实践异化与优化路径.docx

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1、党内问责治理效能、实践异化与优化路径滕文浩摘要：中国共产党在国家权力结构中的核心地位决定了党内问责制在问责制度体系中的关键地位，决定了党内问责制不仅是管党治党的制度保障，而且具有显著的国家治理效能。一段时期内，因对党内问责重要原则把握不精准、问责主体能力不均衡、问责情形适用不精准、问责程序执行不严等原因导致的问责实践异化，加剧了党的政策执行形式化和党员领导干部的不合理“避责”行为，阻碍了全面深化改革的推进，遮蔽了党内问责制的治理效能。有效矫正党内问责的实践异化问题，更好发挥其治理效能，需精准把握党内问责制的功能定位，完善权责清单制度，协同推进问责机制和容错机制建设，规范执行问责程序，并建立问责

2、质量评估制度。Key：党的建设；党内问责；避责；国家治理；容错机制基金项目：四川省社会科学研究“十三五”规划重大项目“新时代加强基层党组织组织力的理论与实践研究” (SC19ZD10) oD262 1673-0186 (2020) 009-0093-013文献标识码ADOI 编码10. 19631/j. cnki. css. 2020. 009. 009一、问题的提出及文献综述党的领导是中国特色社会主义最本质的特征。党在现代中国国家权力结构中居于核心位置。党在长期的治国理政进程中，将问责这一现代政治制度与中国独特的党政权力结构相结合1,创造性地探索完善党内问责制度，为提高党的建设质量、提升党的

3、执政能力，从而促进国家治理体系与治理能力现代化提供了重要制度支撑。但党内问责在实践过程中也存在一定程度上的问责泛化、问责基层化等异化现象，加剧了党员干部的不合理避责行为，一些干部不担当、不作为问题逐渐凸显，由此遮蔽了党内问责制的治理效能，不利于全面深化改革的顺利推进。在中华民族伟大复兴进入“船到中流浪更急、人到半山路更陡”的关键时期，重塑党内问责制的治理效能，是党进一步提升自身建设质量和执政能力、有效应对其面临的“四大考验”“四大风险”、带领中国人民在百年未有之大变局中赢得更大竞争优势的必然要求。责任政治是现代政治的基本特征。国外学界较早开启了对问责问题的研究，产生了丰富的研究成果。国内学界对

4、问责问题的研究主要伴随着2003年后国内广泛开展的行政问责实践而兴起和发展。2016年，中国共产党问责条例实施后，党内问责问题日益成为党的建设、党内法规和责任政治研究的重要议题，相关研究成果不断增多。总体而言，相关研究成果主要集中在以下五个方面。一是对党内问责制演进历史的研究。党内问责是管党治党的重要制度。不同研究者对党内问责制的演进历史进行了较系统的研究，对其萌芽、发展、完善的阶段有着不同的认知。许丽英将党内问责制萌芽的时间起点追溯至党的六大，认为党的七大通过的章程对问责主体、问责对象等问题进行了界定2。吕永祥将中华人民共和国成立以来党内问责制的演进阶段划分为4个阶段：第一阶段，党内问责制在

5、“责任追究”的名义下展开，其时间跨度为1949-2001年；第二阶段，党内问责制在地方经历了大量实践探索，其时间跨度为20022008年；第三阶段，党政领导干部问责制在全国的推广阶段，其时间跨度为20092015年；第四阶段，以2016年中国共产党问责条例的出台为标志，专门系统的党内问责制开始实施并有效运转3。蔡文成、永青草指出，党内问责制大体经历了革命时期的萌芽与开端、建设时期的探索与挫折、改革时期的确立与完善三个阶段4。谷志军将党内问责制的历史演进划分为初创期（19821997年）、发展期（19982009年）、成熟期（2010年至今）三个阶段5。二是对党内问责制制度效能的研究。王柳指出“

6、问责是促使责任实现的重要方式”，因而可以持续改善治理绩效，对治理现代化具有重要价值6。朱伯兰认为，党内问责制是一项创新性的制度设计，有利于巩固党的执政基础，净化党内政治生态7。王立峰、吕永祥指出，党内问责制中有关问责的全面性、严肃性、工具性特征，与全面从严治党关于“全面”“从严”和“治”的要求具有高度的内在契合性，因而是新时代全面从严治党的有效路径口。宫玉涛、李晶晶认为，党内问责有利于纠正党内错误、推动责任落实和解决官僚主义等突出问题8。三是党内问责制在实践过程中面临的主要问题研究。吕永祥较系统地分析了党内问责制实施过程中的问题，主要表现在问责主体越位与缺位、问责泛化、问责执行不到位3、问责范

7、围界定不准、问责情形认定不准、问责程序笼统、问责结果轻重不一等方面9。蒋来用认为，当前党内问责制存在机械化、简单化、随意化、精准度不够高、使用不均衡、力度不够、操作不规范、质量受忽视等问责异化现象10。李军鹏指出，当前的基层问责存在权责不对等、过责不对称、绩责不匹配等突出问题11。任建明、赵广礼认为，当前问责的精细化、精准化程度不够12。何忠国也指出，当前党内问责存在程序不规范、力度不到位、泛化简单化等问题13。四是党内问责制存在的主要问题所带来的负面影响研究。随着党内问责制实施进程中的一些问题的暴露，其负面影响也逐渐凸显出来。相关研究成果也逐渐关注到这一问题。李军鹏指出，问责的滥用，损害了问

8、责制度的严肃性，挫伤了基层干部的积极性，加剧了政策执行的形式化，导致了基层管理的空心化11。倪星、王锐指出，不合理问责加剧了基层的避责行为，“客观损害了全面深化改革过程中基层治理所急需的积极性、主动性和创造性” 14。朱德威、李玉俊也指出，问责简单泛化导致基层干部出现了墨守成规、唯上级是从、惧怕风险回避创新等行为特征15。五是完善党内问责制的路径研究。针对当前党内问责制在实施过程中的主要问题，已有研究从不同方面提出了完善思路。何忠国强调了顶层设计的重要性，同时从界定问责主体的责任要求、划定问责对象的责任边界等方面讨论了完善之策13。任建明、赵广礼指出，强化问责仍是主导方向，但必须体现精细化、精

9、准化要求12。蒋来用从完善岗位职责体系、健全问责制度体系、改进问责方法、调整干部选用政策、强化主体责任落实、提高问责质量效果、关爱干部等方面提出了系统性解决方案10。朱德威、李玉俊强调了明确问责价值导向、界定问责范围、支持探索创新对完善党内问责制的重要性15。曹鎏认为要实现精准问责，必须综合把握好问责和责任追究、领导责任和直接责任、主观责任和客观责任、党内问责和监察问责四组关系16。刘珍结合问责工作实践指出，有效区分问责对象和追责对象、主要领导责任和重要领导责任、主管职责和协助职责、失职失责和工作瑕疵，是实现精准规范问责的重要前提17o吕永祥、王立峰的系列研究从树立正确问责政绩观、坚持错责相当

10、9、建立问责主体权责清单18、建立干扰党内问责登记备案和责任追究制度、完善问责对象权利救济程序、强化对不当问责行为的问责等方面3,系统探讨了进一步完善党内问责的路径。已有研究成果围绕中国共产党问责条例的实施，集中分析了党内问责制对全面从严治党的重要意义、党内问责制实施过程中存在的主要问题及其负面影响，并系统探讨了完善党内问责制的可能路径，既为系统完善党内问责制、提升党内问责的治理效能提供了有力的学理支撑，也为深化全面从严治党和相关党内法规研究提供了重要理论基础。但已有研究也有一些不足，集中体现在四个方面：一是忽视了从国家治理全局角度分析阐释党内问责制的制度效能。由于对中国共产党在中国权力结构中

11、的主导地位认识不足，导致相关研究成果在分析党内问责制的治理效能时，更多局限于其对全面从严治党的积极效用，而忽视了党内问责对整个国家治理的深刻影响，未能全面分析党内问责制的制度效能。二是忽视了在权力的规范运行和有效运行综合视野下分析党内问责制问题，往往更强调党内问责制对权力规范运行的重要性，但在一定程度上忽视了在强力问责过程中如何平衡权力有效运行的问题，从而忽视问责和容错这两大制度实践的内在契合性，相关研究也容易出现顾此失彼的现象。三是对中国共产党问责条例制度文本研究不足，尤其是缺乏封2016年版和2019年版制度文本的对比研究，从而未能较好透视新的问责条例对之前实践中所发现问题的改进与优化。四

12、是一些研究者缺乏党内问责的实践经验，导致一些研究成果难以精准把握当前党内问责存在的突出问题，并提出具有针对性的对策建议。本研究致力在国家治理全局视野下，着眼于权力的规范有效运行，分析党内问责制在管党治党和国家治理中的制度效能，检视当前党内问责制的实践异化及其对管党治党和国家治理尤其是全面深化改革的不利影响，并提出重塑党内问责制治理效能的可能路径。二、党内问责制在国家治理全局中的治理效能公共权力是人类政治生活的核心范畴19。公共权力作为一种稀缺资源，不仅影响社会个体的行为选择和基本权益，而且影响国家的资源配置和经济社会发展20。人民福祉的增进、社会秩序的建构、经济社会的发展，无不需要以公共权力的

13、规范、有效运行为保障。然而，公共权力的运行并不自然带来人类所期待的生活图景，公共权力的异化甚至可能带来巨大的治理危机。有效防范公共权力异化带来的发展困境，是人类自古以来不断探索的理论和实践课题。在人类防范公共权力异化、促进公共权力规范有效运行的进程中，逐渐形成了有权必有责、有权必担责、责权要匹配、失责必追责的基本共识。在这一基本共识的影响下，问责制逐渐成为现代政治制度的重要内容，成为强化权力监督、规范权力运行的重要制度之一。总体而言，问责本身是一个内涵和外延并不清晰的概念21,不同政策语境下的问责和不同研究者所使用的问责往往具有不同的含义。公共领域的问责制是公共权力的代理者基于特定权责关系、制

14、度框架和流程规范，要求对权力委托者就其履职尽责行为作出回应，并对其失职失责行为承担相应后果的制度安排。从问责的制度功能来看，问责制至少蕴含三重功能。首先，问责是权力委托者实现目标预期管理的重要策略和制度安排。权力委托者通过问责制度的实施，有助于明晰权力代理者所承担的基本责任和义务，划清权力代理者的行动范围，考察管理对象履职担当情况，从而为管理目标的达成，提供重要制度保障。其次，问责是权力代理者向权力委托者就特定问题进行回应与解释的过程。总体而言，在科层制下，问责具有显著的自上而下特征22,但问责绝不是单向性指令性行为，而是问责主体和问责对象之间的双向互动过程。在这一过程中，问责主体有权要求问责

15、对象对履职尽责情况作出说明，而问责对象也有权对问责主体所提出的问题进行回应和解释23。因而，问责过程就是问责主体和问责对象之间沟通协调，并达成一定目标共识的过程。再次，问责是问责主体对问责对象进行监督和惩罚的重要机制。制度经济学认为，对违背制度的行为进行惩戒，是维护制度权威、提高制度执行力的内在要求。同理，如果缺乏对失职失责行为的强制性惩戒，相关责任主体就难以承担必要的机会成本，失职失责现象将难以避免。在这一意义上，问责既是一种监督机制，也是一种惩戒机制，是推动责任落实的重要政策工具和制度安排24。问责制蕴含的上述三重功能，决定了问责制在责任政治建设、提升治理效能和促进国家治理现代化中的重要作用25。中国共产党作为马克思主义使命型政党26,在成立近100年的历史进程中，始终具有强烈的使命意识和责任意识，始终坚持以责任落实驱动使命实现。在中国共产党近百年的发展历程中，党内问责作为管党治党的重要举措，为确保党的领导干部切实履行其肩负的