巴拿马海洋管理发展历程及其启示.docx

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1、巴拿马海洋管理发展历程及其启示孙永根 张志卫黄沛郭振 孙兆旭Summary：卷深入了解巴拿马的海岸带与海洋管理状况，文章在梳理巴拿马资源环境现状和国家管理框架的基础上，以海事、环境、水产、港口、运河和旅游等重要涉海领域为切入点，分析巴拿马海洋领域相关管理部门的职责调整过程，并将其海洋管理发展历程划分为4个阶段。研究结果表明：巴拿马的海洋管理发展过程体现“从分散到集中、从无序到有序”的特点。一方面，海洋管理权在3个主要管理部门之间不断转移，根据管理实践而不断调整，其实质是实现海洋管理效率的最优化；另一方面，海岸带和海洋管理体系不断简化，具体的管理职能从混乱和破碎的状态逐渐转变为有机整体，使得政府

2、机构精简、行政效率提高以及工作分工更清晰。巴拿马海洋管理的整体特征在宏观上与我国有相似之处，海洋管理是世界沿海国家都面临的问题，各国的经验或许存在差异，但实现海洋管理高效性、协调性和综合性的总体目标是一致的。Key：巴拿马；涉海部门；海洋管理；海岸带；综合管理：P 7 文献标志码：A ： 1 0 0 5-9 8 5 7 ( 2 0 2 0) 1 2-0 0 4 2-0 7TheMarineManagementDevelopmentProcesso f P a n a m aa n di t sE n 1ghtenmentS UNY o n g g e nh Z HAN GZ hw e iLHU

3、ANGP e il, GUOZ h enl, S UNZ h a o x u2(1 . Firstlnseo fOg r a p h y,MN R,d a o2 6 6 0 61,a；o o 1 o fEs,g d a oUV，g d a o2 60 7 1,a)nort odyunderstadt h esnofco a s t a Iz oea n dm a r i n em a nto f P a n a ma,t h i spapercarriedouts o m er e s er c h e sa b outtheresponsibi 1 i t yatprocessrelate

4、dtotheadministrt i v ed e partmentsfromsomeimportantmariea r e a ss uchasmaritime, env i ronment, a q utic, p o rt,canalandtouri sm, b a sedonanalyzingthecurrentresourcesandman -a g e m e n t f r a m e wo r ko fP a n a m a . Marinem a n atd e v e 1 o p m en tp r o c e s so fP a n a m aco u 1 dbed i

5、-vedintofourstages. T h e r e s ea r c hratmarinemanagementd e v etprocessofP a n a m ah a daw holecharacteristicofreflect ingfromseparat iontoconcentrat i o na n d fr o md i s -o r d et oo r d e r . 0 nt h eo n eh a n d,t h er ig h to fm a rinemanagementwasconstant1 yt r aedamongthe3mainadmini s t

6、r a t i v edtsandadjustedaccordig t o t h emtpractice.t se s s e n c ew a st oo p timizetheeff iciencyofmarinemanagement.0 nt h eo t h e rh a n d, thecoastalzoneandmarinemanagementsystemofPanamahadbeencont i nuouslysimplified, andthespeci f icmanagementfunct ionshadgradual lychangedfrome h a o t i c

7、a n db r o k e ns t a t et oo r g a n i cw h o 1 e s tate, streaml inedthegovernmentagencies, raisedtheadministrativeefficienceweresomesimi laritiesaboutoveral 1 c haracteri s t i c so fm a r i n em a n a g e -m e n tb e t w ee nP ana maandChinao nth em acroscopic. Marinemanagementwasoneofthecommonp

8、roblemsforcoastalcountriesintheworld. T h o u g ho urexperiencesmayhavedifferencesfromcoun t r yt oc o u n t r y, theoveral Igoal sofmarinemanagementeff ic ienc ya n de om prehens ivecoordi-nat i o nw e r e t h es a m e .ya n dm a d e t h ed i v i -s io no fw o r kc 1 e a r e r .K e yw o r d s： Pana

9、ma, Marin edepartments, Mari nemanagement, Coastalzone, Integratedm a n a g e -m e n t0引言2 0 1 8年1 1月3 0日，在对巴拿马共和国进行国事访问前夕，国家主席在巴拿马星报发表题为携手前进，共创未来的署名文章，提出“中巴可以说是共建一带一路的天然合作伙伴”1。在“一带一路”建设的背景下，以中巴建交为发展契机，加强中巴海洋领域合作，实现双方互利共赢，是发展中巴关系的重要目标之一。巴拿马的海岸带与海洋管理经验丰富，我国的海洋综合管理也独具特色，这为中巴海洋合作奠定非常广阔的发展空间。目前国内学者较多关注欧

10、美国家2、日本3、韩国4和加拿大5等的海洋管理发展状况。由于中巴尚处于建交初期，国内学者对巴拿马的海岸带与海洋管理状况了解甚少，相关研究几乎为空白。本研究在整理巴拿马海洋管理现有研究文献的基础上，总结并分析巴拿马海洋管理发展历程及其特点，以期为中巴在海洋资源保护与管理领域的后续合作提供参考。1巴拿马概况与管理框架1 . 1国家概况巴拿马共和国简称巴拿马，位于中美洲地峡，东连哥伦比亚，南濒太平洋，西接哥斯达黎加，北临加勒比海，处于7。1 0。N、7 7。8 3 W,接近赤道，属热带海洋性气候。巴拿马的国土总面积为7. 5 5万k m2,海岸线全长为29 8 8k m,其海岸线与国土面积的占比居美

11、洲国家首位。截至2 0 1 7年，巴拿马人口为4 0 7万人，以印欧混血人种为主，占比高达6 5%,其他依次为非裔1 2%、欧裔1 0%、华裔7%和印第安裔6%。国民的宗教信仰主要是天主教，占比为8 5%o官方语言为西班牙语6。1 . 2国家管理框架巴拿马目前有博卡斯德尔托罗、科克莱、科隆、奇里基、达连、埃雷拉、洛斯桑托斯、巴拿马、贝拉瓜斯和巴拿马东10个省以及雅拉库纳族自治区、安贝拉自治区、恩戈贝布格勒自治区、马顿甘迪库纳族自治市和瓦尔干地库纳族自治市5个印第安原住居民特区。其中，达连省面积最大，约为1 68 0 3km2；巴拿马省人口最多，超过1 0 0万人。作为主权独立的国家，巴拿马实行

12、总统共和制，其宪法于1 9 7 2年颁布，已经历4次修订，最近的修订是在2 0 0 4年。根据现行宪法，巴拿马实行立法权、司法权和行政权三权分立制度。立法权由7 1位议员组成的国民大会掌握，议员由直接选举产生，主要职能为立法、批准国家预算、修改行政区划以及审议签订的国际条约和协定等。司法权由高等法院和总检察院行使，高等法院设有9位法官，主要任务是审理合宪性案件，其他案件则交由民事法庭、刑事法庭、行政诉讼法庭和一般事务法庭审理；此外，设有特别管辖法庭，处理在巴拿焉运河和巴拿马水域航行船舶的相关案件。行政部门如图1所示。从地方层面来看，市政府当局遵循国家层面的权力划分原则，拥有相当于上述3个权力机

13、构的权力。市级立法机构是市代表理事会，负责制定各种地方法令，并由市长执行。2巴拿马主要涉海部门及其职责调整巴拿马海洋管理政策的变化与国家经济的持续增长有较大关系。巴拿马实现经济增长的重要驱动因素主要包括运河能力的提升以及金融服务业、旅游业和房地产业的发展，这些均直接或间接与海洋和海岸带相关。因此，对海洋和海岸带进行高效管理，同时协调经济发展与海洋环境保护之间的关系，是巴拿马乃至全世界沿海国家都亟须重视的问题。通过梳理巴拿马主要涉海部门及其职责调整，可反映其对海洋管理理念、方法和政策的转变，有助于深入理解巴拿马的海洋管理状况（表1）。暹靖2 . 1海事管理巴拿马开展海洋管理最早可追溯到1 9 5

14、 9年，但在相当长的时期内各涉海部门的管理相对隔离，虽已进行职责划分，但管理区域重叠和管理职责模糊等问题导致管理效率较低。直到1 9 9 3年国民大会对宪法进行修订，并提出成立巴拿马运河管理局的构想，巴拿马才开始从国家海洋战略层面建立海洋管理体系，海洋综合管理的理念也由此诞生。巴拿马政府提议国民大会出台协调各管理机构的法律，以促进各海事部门之间的协调运作。在宪法修订的基础上，1 9 9 4年时任巴拿马总统提出重组海事部门机构的建议，并在当时的财政部内设置国家海事委员会，其职能是调整海事管理体系和重组海事管理机构，以促进各机构协调合作和提高办事效率。按照新修订宪法的要求，国家海事委员会提出建立具有综合性职能的海事部门,职能范围包括海洋和海岸带，具有涵盖海洋资源管理、船舶管理、港口管理、海洋教育和海洋污染治理等方面的综合治理能力。1 9 9 8年巴拿马成立海事管理局，并将其作为最高海事管理机构。海事管理局下设商船总局、港口与航运总局、海洋和海岸资源总局以及海员总局4个管理部门，主要职责是协调各海事管理部门落实政府相关政策、参与制定并实施国家海事战略以及保护和利用海洋和海岸带资源。2 . 2环境管理1 9 9 8年巴拿马颁布通用环境法并正式成立国家环境局，为国家环境管理提供法律依