基于国家治理视角的生态补偿逻辑框架研究报告.docx

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1、基于国家治理视角的生态补偿逻辑框架研究报告基于国家治理视角的生态补偿逻辑框架研究报告摘要：生态补偿是国家生态环境治理的重要工具，是解决生态环境外部性问题的重要手段。界定生态补偿理论框架既要契合国家治理的特征与演变趋势，也要将其与其他外部性治理手段区别开。基于国家治理的视角和生态补偿的本质特征，对生态补偿目标、机制、主体、对象、标准、效果评估等进行具体分析。将生态补偿界定为治理主体自愿谈判形成以完成特定生态环境活动为条件的契约，并据此治理生态环境外部收益问题的过程。中国特色的生态补偿模式与自然资源公有制特征有关，但更多是由具体的问题情景和治理主体的治理能力决定的，即由生态环境非排他性的具体范围和

2、社区、政府、第三部门的治理能力所决定。关键词：国家治理，生态补偿，治理情景，治理能力【基金项目】国家社会科学基金项目“强可持续视角下中国生态全要素生产率的时空演化与提升路径研究”(17BJL043)；国家社会科学基金项目“基于连片贫困区农户借贷行为的金融扶贫长效机制研究”(18BJY162)；河南省哲学社会科学规划项目“公共价值视域下的垃圾焚烧发电项目绩效评价研究”(2020BJJ058)o1问题的提出随着生态环境问题日益突出，生态补偿作为有效协调参与主体利益关系的政策工具，日益受到政策制定者和学者的关注。2013年4月23日在党的第十二届全国人民代表大会常务委员会第二次会议上，国务院关于生态

3、补偿机制建设工作情况的报告中提出，在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的公共制度安排。对于实施主体功能区战略、促进欠发达地区和贫困人口共享改革发展成果，对于加快建设生态文明、促进人与自然和谐发展具有重要意义。在中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定中，党中央提出坚持和完善生态文明制度体系，落实生态补偿和生态环境损害赔偿制度。怎样落实生态补偿制度，更好地建设生态文明，使其与当下国家治理模式相契合，

4、成为一个重要的现实问题。同时立足于国家治理体系和治理能力现代化的目标，界定生态补偿的逻辑框架，使其与不断完善的国家治理模式实现动态契合，成为一个重要的理论问题。生态补偿在20世纪90年代受到西方学者和政策制定者的重视，有其深刻的现实治理困境和理论背景。在现实层面，20世纪80年代部分发达国家不仅面临财政危机和传统官僚制低效率的内部压力，而且面临公众对政府信任度降低、要求提高公共事务参与度和公共服务质量的外部压力。在理论层面，20世纪80年代国际上公共管理研究的“政策路径”和“商业路径”不断融合创新，强调效率和结果导向的新公共管理运动迅速蔓延。在这样的问题背景下，生态补偿的出现是为了通过引入市场

5、化的激励机制来应对传统官僚制解决生态环境问题时的低效问题。而中国当前面临的治理问题与西方的问题背景并不完全一样，中国的生态环境问题在很大程度上是由市场化的地方政府竞争模式引起的，政策制定者和理论界都在反思市场化的地方政府竞争模式带来的问题设从国家治理的视角看，中国生态环境治理主要有两种模式：第一种是中央政府及其职能部门主导的垂直控制模式;第二种是地方政府及其职能部门主导的横向竞争模式。第一种治理模式相对比较成功，在生态补偿实践方面取得了重大成果。比较有代表性的有：在国家重点生态功能区方面，自2005年起实施“三江源生态保护和建设工程”，自2008年起中央财政设立国家重点生态功能区转移支付；在森

6、林方面，自1990年起实施退耕还林工程，自2001年起中央财政开展森林生态效益补偿；在草原方面，自2003年起实施退牧还草工程；在湿地方面，自2014年起实施湿地生态效益补偿试点；在海洋方面，自2010年起实施海洋生态保护区和生态脆弱区整治修复工程。这些生态补偿项目均取得了一定的生态环境效益，但也给中央财政带来了一定的负担。第二种模式的生态环境治理效果并不理想。在生态补偿实践方面一些地区取得了一定成果，例如新安江流域生态补偿、东江流域生态补偿和九洲江流域生态补偿等。但这些实践案例中多是中央财政和省级政府的参与，市县政府的参与激励较弱。一些研究指出地方竞争治理模式是地方生态环境恶化的重要原因，这

7、也促使中央推出省以下环保机构检测监察执法垂直管理制度改革“包。不同于西方国家新公共管理运动中引入市场化激励机制来提高政府服务质量和效率的思路，中国当下生态环境治理机制正向韦伯式非人格化的官僚体制过渡3。构建生态补偿理论框架需要根植于中国国家治理的问题背景。党中央提出推进国家治理体系和治理能力现代化，包括国家的制度体系和制度执行能力两个方面。国家治理体系建设,即构建规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序；国家治理能力建设，即国家治理主体推动一系列制度和程序良好运作的能力。从国家治理的视角构建生态补偿理论框架，同样包括两个层次的问题：第一，构建的生态补偿机制是否与特定的生态环境问题情景相

8、契合，即治理体系构建（治理模式选择）问题；第二，生态补偿主体是否有能力推动补偿机制运行，即治理能力建设问题.。下文第二部分具体梳理国家治理的理论基础；第三部分在国家治理的视角下比较不同生态环境治理机制；第四部分基于国家治理的视角和生态补偿的本质特征，对生态补偿目标、机制、主体、对象、标准等进行具体分析，并从生态环境服务提供行为评估、生态环境保护效果评估、机制运行效率评估和扶贫效果评估四个方面，对生态补偿效果评估进行具体分析。2国家治理理论基础生态补偿本质上是一种国家治理生态环境问题的工具，中国特色的生态环境制度是生态补偿机制设计时重要的制度背景。生态补偿模式的选择需要根植于国家治理的特征和演变

9、趋势，在理想型生态补偿概念的基础上因时、因地调整。2.1从治理到国家治理20世纪80年代兴起的新公共管理运动倾向于通过雇佣、外包、私有化等方式引入非政府组织，提高公共管理效率。在这一过程中，政府、私人部门和第三部门日益形成相互依存的合作关系，为应对这种不同组织相互依存的网络状环境，治理范式快速成为学者们关注的焦点1。由于适用情景和分析对象不同，学者们对治理的概念远未达成一致的看法。Rhodes时指出，治理至少有6种使用情景：公司治理情景下的治理、最小国家治理情景下的治理、新公共管理情景下的治理、“善治”情景下的治理、社会一控制系统情景下的治理和自组织网络情景下的治理。不同情景下的应用，展现了治

10、理的不同侧面。同一情景下的分析，也会因关注点不同而导出不同的治理含义。治理体现了公共事务主体在解决公共事务时，在目标上不仅注重过程，而且注重结果；在手段上不仅注重层级控制而且注重多主体合作，在评价上不仅注重责任性而且注重回应性但。2013年党的十八届三中全会通过中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定，将全面深化改革的总目标确定为“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。2019年党的十九届四中全会通过中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定，提出国家治理一切工作和活动依照中国特色社会主义制度展开，国家治理体系和

11、治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。从治理到国家治理，不仅是对先进治理理念的吸收，更是对党和人民长期实践探索的理论总结。巨变之后的东欧国家功能不断下降，而改革开放后的中国国家功能不断提升，国家在推动经济社会发展和生态环境建设方面的能力不断增强I。国家治理理论不仅从国家功能层面，提供了解释中国发展转型巨大成就的视角，而且从治理体系和治理能力两个层面，为研究政治、经济、社会等方面问题提供了分析工具网。2. 2国家治理的特征与趋势国家治理主要是指中国共产党及其领导的所有国家权力机构的公共管理活动，主要包括政府治理、市场治理和社会治理三个次级体系。经过改革开放以来四十多年的探索,中国

12、形成了独具特色的国家治理模式，这种模式具有以下六个方面的显著特征。第一，治理主体上形成以党组织为主导的多元治理结构；第二，治理目标上以人民的根本利益为导向；第三，治理形式上更加注重协商民主；第四，治理策略上重视“以点带面”和增量改革的经验主义方法;第五，治理方式上坚持法治和德治相结合；第六，治理价值上坚持稳定压倒一切。国家治理模式的演变趋势主要体现在三个方面：（1）更好地实现人民当家作主；（2）更好地发挥法律作为公共治理权威的作用；（3）公共权力运行更加制度化、规范化和程序化改。2016年国务院办公厅发布关于健全生态保护补偿机制的意见，指出实施生态保护补偿是调动各方积极性、保护好生态环境的重要

13、手段，是生态文明制度建设的重要内容。生态环境治理是社会治理的重要内容，生态补偿是生态环境治理的重要工具。目标上，国家治理以实现人民的根本利益为目标，生态环境治理以实现人民对美好环境的需求为目标。这就决定了生态补偿的目标是改善生态环境服务供给者的环境利用方式，以此来间接提高生态环境质量。主体上，国家治理以党组织主导的多元治理结构为主体，生态环境治理由党组织和政府组织主导，同时为了更好地实现人民当家作主，鼓励其他多元治理主体参与。这就决定了生态补偿以政府为主导，同时引导社会公众积极参与。对象上，国家治理以政府、市场和社会活动为客体,生态补偿以生态环境服务供给者特定的环境活动为对象。策略上，国家治理

14、重视“以点带面”和增量改革的经验主义方法，生态补偿坚持试点先行、稳步实施的原则。价值上，国家治理坚持稳定压倒一切，这就决定了生态补偿适度地和集中连片特困地区脱贫攻坚有机结合，兼顾公共服务供给。权力运行上，国家治理坚持公共权力制度化、规范化和程序化导向，这是对当前权力运行过于分权化和市场化的一种纠偏。这决定了生态补偿依据明确、标准清晰、过程透明、结果可查。2.3国家治理的两个层次国家治理现代化包括治理体系现代化和治理能力现代化两个层次。从国家治理的视角构建生态补偿理论框架，同样包括两个层次的问题：（1）构建的生态补偿机制是否与特定的生态环境问题情景相契合，即治理体系构建（治理模式选择）问题；（2

15、）生态补偿主体是否有能力推动补偿机制运行，即治理能力建设问题。关于治理模式，早期学者一般将其划分为两种类型：市场治理和科层治理。相对于传统的政府统治，国家治理更强调公民社会、商业组织和第三部门等非政府组织的参与。但不管其他主体的参与程度强弱，政府的参与都是必不可少的，甚至在大部分时候都发挥着主导性作用。依据不同主体的参与程度可以将党组织主导下的多元治理结构划分为四种类型：政府主导公民社会参与的法理型治理、政府主导市场参与的市场型治理、政府主导社团参与的社团治理和网格化治理。其中社团既可以是公民社会为主的社团，也可以是商业组织为主的社团。因此，社团治理可以视为网格化治理的一种类型。由于社团治理在解决俱乐部物品搭便车问题时的特殊作用，本文将其单列。不同治理模式对治理能力的需求是不同的。法理型治理需要治理主体具备完备的法律法规体系、对公共需求的回应性和责任能力，市场型治理需要治理