监督制约纪检监察机关机制的特征与建议 附做实做细纪检监察部门监督工作的实践与思考.docx

《监督制约纪检监察机关机制的特征与建议 附做实做细纪检监察部门监督工作的实践与思考.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《监督制约纪检监察机关机制的特征与建议 附做实做细纪检监察部门监督工作的实践与思考.docx（20页珍藏版）》请在第一文库网上搜索。

1、监督制约纪检监察机关机制的特征与建议【摘要】纪检监察机关是党和国家的监督专责机关，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥重要作用。进入新时代以来，纪检监察体制改革不断深化，明显呈现出权力集中、权限扩大的趋势。由是，“谁来监督纪委”成为一个更加迫切的议题。本文根据习近平总书记“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督”的要求，在系统梳理现有监督制约纪检监察机关制度和模式的基础上建立了一个分析框架。监督制约纪检监察机关制度发展呈现间断平衡性特征，十九大时期是制度发展的“关键期”。当前，已经构建起以党内监督为主，多主体各有侧重的制度框架；未来，监督制约具体模式仍需探索并不断充实。【关键词】监督制约；

2、制度；机制；纪检监察机关；监察权1对决检监察机关监督的分析镀度制度监督主体圾向党内一仰党中央|纪委签委内设机构横向ttw*I全国人大常委会I最高人K检豕院I器妁就熟员I板体纪检监察机关是党和国家的监督专责机关，在党风廉政建设和反腐败斗争中发挥重要作用。进入新时代以来，纪检监察体制改革不断深化，明显呈现出权力集中、权限扩大的趋势。当前，纪检监察机关已经整合成为一个具有极高政治权威的“单头制”反腐败工作领导机构。一方面，改革加强了党对反腐败工作的集中统一领导，强化了纪检监察机关的权威，提升了运作效率。另一方面，权力的过分集中往往易于导致权力滥用。监督权同样存在被滥用和发生腐败的可能。因此，如何对位

3、高权重的纪检监察机关进行监督制约,逐渐成为一个更加迫切的议题。中央对权力制约与相互监督的态度是非常明确的。2016年12月，时任中央纪委书记王岐山首次直面“谁来监督纪委”的问题。他表示，纪委要以身作则，把监督执纪的权力关进制度笼子，对纪委的监督首先在于各级党委。纪委要把自我约束同接受党内监督、民主监督、群众监督和舆论监督结合起来。12017年1月，习近平总书记在十八届中央纪委七次全会上指出：“各级纪委要强化自我监督，自觉接受党内和社会监督，建设一支让党放心、人民信赖的纪检干部队伍，为全党全社会树起严格自律的标杆J2习近平总书记的重要讲话为解决“谁来监督纪委”问题指明了方向。由是，“谁来监督纪委

4、”被列入正式议题。此后，一方面学术界开展的相关研究日渐增多；另一方面纪检监察机关积极研究、实施具体接受监督的方式和举措。对监督者进行监督的议题早已有之，但囿于种种原因实务界对此鲜有置词，学术界亦对此关注不高。新时代以来，随着纪检监察体制改革的不断深化，关于如何有效监督纪检监察机关（权力）的议题逐渐开始发酵，研究开始逐渐增多。早在纪检监察体制改革之初，即有学者前赠性的提出该议题。郭文亮3认为，随着党内监督机构地位和作用的提升，更需要加强对其监督；可以适度分离，相对独立、相互制约的权力结构与运行机制。童之伟4认为，被监察者权利的保障与监察者权力的运用需要达成均衡；现有监督制约其它国家机关依法行权的

5、路径几乎都可用来监督制约监委，但需充实和革新。国家监察体制改革试点开始后,关于监督监察权的研究进入到了新阶段。谭世贵、高越U6、龚举文等认为，国家监察权存在被滥用和发生腐败的可能，须以制约和监督，并提出了党的监督；国家权力机关U8、司法机关制约监督；社会组织和社会舆论、公民监督；监察机关自身监督等多种方式。熊丝语9、曹亘平UI0、刘素梅111南杰隆英强UI2、吴国斌口3认为，内外部的多元监督主体应相互配合，构建形成内外结合、衔接顺畅、互相配合的全方位监督制约体系。周智博14进一步提出了在人大设立专门委员会；监委会内部设立调查委员会；建立监察诉讼制度等较为具体的思路。林晨15、秦前红16着重探讨

6、了人大监督监委的方式与途径。雷连莉等U17、伍洪杏等18探讨了检察监督监委的方式方法。龚保霖皿如从人才选拔、培养和考核等视角思量对监委的监督。潘春玲20重点关注监委自我监督，并提出完善建议。纪检监察机关也就如何加强自我监督表达了明确态度。21任建明22指出，鉴于组织监督的局限性，在顶层权力监督方面只能依靠权力制约和民主监督，尤其需要切实强化同级相互监督。由此可见，尽管对于具体的监督方式方法有不同观点，但无论是专家学者还是纪检监察机关都认为，被关进制度的笼子的也应该包括监督者和监督权。这些成果为本研究奠定了坚实基础，提供了重要参考。尽管现有研究已经清楚阐述了监督监督者的重要意义，并从不同视角提出

7、了一些很有见地的具体建议。但是，对这些监督制度的有效性没有进行过具体的分析；对于制度的发展空间和可能也没有深入探讨。因此，本文在系统梳理现有的监督纪检监察机关制度和模式的基础上，一是根据一般性监督要素结合实际情况，建立了监督有效性的分析框架；二是从制度主义视角，对监督制约纪检监察机关制度和模式的发展空间和可能进行了探讨和展望。一、纪检监察体制特征与监督制约机制分析框架（一）纪检监察体制特征纪检监察体制通过“政党一国家”复合结构对党和国家的监督权进行整合，产生事实上的权力混同。因此，对于一体两面的纪检监察机关应进行整体观察和分析，不能割裂。一是纪检监察体制的结构、职能与领导关系。现行的纪检监察体

8、制是在“政党一国家”框架下，以中央纪委为核心建立的具有中国政治特色的监督体制。首先，中央纪律检查委员会由党的全国代表大会产生，中央纪委机关是中央纪律检查委员会的办事机构；纪委系统实行“双重领导二其次，国家监委不设党组，与中央纪委合署办公，一套机构、两个名称，履行纪检、监察两项职能；监委系统实行“垂直领导”。由此可见，纪检监察体制是党和国家监督机关一体化的复合体制，纪检监察机关首先是政治机关，本质上就是党的工作机构。二是纪检监察权的属性与分布。首先，党的纪检权和国家的监察权，都是监督权。其次，深化纪检监察体制改革后，中央重新修订和制定了一系列法律法规,在调整范围上按照“政党一国家”的逻辑对党的纪

9、律检查权和国家的监察权划出了相对明晰的边界，因而呈现出纪法分离的分布状态。第三，从监察法和相关配套规定的文本来看，法律法规对监察机关在监督调查措施的规定和授权上，没有超出行政监察机关和检察院反贪污贿赂部门原来的范围。但权力的集中度提升了一原来由几家分别行使的权力，现在集中到了监察机关一家。当前，在纪检监察合署办公体制下，纪检、监察权能够被一体行使，在内部实现纪法贯通U2引1，实际上大大强化了纪检监察机关的监督权。（二）监督制约机制分析框架我们遵循习近平总书记关于各级纪委加强“自我监督”，自觉接受“党内监督、社会监督”的三项要求；根据党章和党内法规关于党内监督的有关规定；根据宪法和法律中关于国家

10、机关监督和制约的有关规定11;引入监督所需四项条件22,建构起一个监督纪检监察机关的“二三四”分析框架：两个维度、三种类型、四项条件（图1）。对纪检监察机关监督的两个维度：纵向监督、横向监督；三种类型：组织监督、权力制约，社会监督；四项条件：能力、信息、资源、问责。该框架是一个开放式的结构，各种类型的监督方式都可以纳入其中，具有良好的兼容性和分析功能。图1监督制约机制分析框架信息能力资源问责纵向监督横向监督组织监督权力制约社会监督1 .两个维度“纵向监督”主要指自上而下的监督，例如党中央对中央纪委国家监委的监督，中央纪委国家监委对本系统内设机构和分支机构的监督等。“横向监督”主要指法律意义上处

11、于平等政治生态位的主体之间的权力制约，以及体制外的社会监督等。2 .三种类型“组织监督”或称党内监督。本文重点关注党中央对中央纪委国家监委的监督，中央纪委国家监委系统内部的自我监督。权力制约”既是对西方分权制衡（SeparationofPower;CheckandBahmCe）观念的中译，也是中共主流话语自我演化的新词。24当前，在中国国家权力横向配置层面形成了“一会一府一委两院”结构。在这一新的五元结构中1125,人民代表大会行使立法权，政府行使行政权，监察委员会行使监察权，法院和检察院共同行使司法权12。由是，各国家机关之间构成了新的协调与制约的权力关系。本文重点关注人大常委会、检察院和监

12、委之间的权力制约关系一人大常委会对监委的监督，以及检察院对监委的法律监督。“社会监督”没有统一的定义，大体是指由党和国家机关以外的社会组织和公民对公权力的监督。该意涵范畴内还包括“民主监督”、“群众监督”、“舆论监督”1引、“媒体监督”等各有侧重的类型。尽管体制外的社会力量是否能够成为一种相对独立且有效的监督主体，还有待商榷。但从形式上，本文还是设定了两个观察对象：特约监察员监督、媒体监督。3 .四项条件“能力”是指监督主体或监督者必须要具备相应的监督知识和能力，能达到专业水准为佳。“信息”是指监督主体或监督者必须要能获取进行监督所需的信息，如达到信息对称是理想状态。规定监督客体或被监督者主动

13、公开信息，是满足信息条件的普遍方式。“资源”是指应当为监督主体或监督者充分授权，并提供充足的人力和预算等。“问责”是指监督主体能够对纪检监察机关履行其监督责任实行严格的问责。“问责”是对“Accountabi1ity”的中译14,其意为“当一个人处于某职位时，公众有权对其进行批评，并要求其对有关事情向公众作出解释U26。由于中西方政治体制的差异，在中国的政治实践中很难完全套用西方既有的“问责”的理论。因为，“一切政治都具有本土性”15,所以中国的“问责”定义需要基于本土政治现实来建构。根据我国现行法律法规以及规范性文件等官方文本，当前中国政治实践中的问责制度大致可以分为三类：行政问责16、党内

14、问责17、监察问责18。总体而言，无论是行政问责、党内问责，还是监察问责，本质上都属于同体问责（内部问责）一一即组织凭借自身权力建立的一种内控（监督）机制，其目的是追究责任、规范行为或提高效率等。尽管我们开可以开列出更多的条件清单，但无论如何以上四个条件对于监督者来说是缺一不可的一一如果监督者无法获得被监督者的关键信息，或不具备相关的专业知识和技能，或资源严重缺乏，或无法对其履职情况进行问责，都不可能有效履行监督职责。二、监督制约机制分析：能力、信息、资源、问责本节我们对党和国家已经建立的监督机制进行梳理和分析。一是观察当前已经建立的监督制度和实行的监督举措，二是对监督的有效性进行分析（表1）

15、。表1对纪检监察机关监督的分析维度纵向横向制度党内11监督权力制约社会监督监督主体党中央纪委监委内设机构全国人大常委会最高人民检察院特约监察员媒体条件能力yy信息yyjiy资源XX问主贝yXXXX（一）党中央对中央纪委国家监委的监督首先，根据党章和中国共产党中央委员会工作条例19规定，中央纪委受党中央领导，中央纪委国家监委向党中央报告工作、对党中央负责，接受党中央的领导和监督，接受习近平总书记、中央政治局、中央政治局常委会的直接领导和监督。其次，中央纪委国家监委内部的领导关系体现了党中央对纪检监察工作的集中统一领导和监督。首先，党章中并未规定中央纪委书记负责制20,中央纪委实行的是集体领导和个人分工相结合的制度21常务委员会集体领导，常务委员会委员各有分工。其次，监察法中明确了党对国家监察工作的领导,但并未规定国家监委主任负责制27。第三，由于国家监委委员同时也是中央纪委常务委员会委员，因此在分工安排中表现为，“（中央纪委书记）负责中央纪委全面工作；（中央纪委副书记、国家监委主任）协助（中央纪委书记）主持中央纪委日常工作；主