城市发展战略规划之政府机关搬迁思考.docx

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1、城市规划与政府机关搬迁的思考在快速城市化阶段，低速阶段的“摊大饼”式发展难以为继，自主发展的地方政府出于拓展城市空间、应对激烈同位竞争的需要，争相将搬迁政府作为经营城市的政策工具。由于地理和发展条件各异，搬迁模式不尽相同，而其搬迁绩效受到时机、距离和功能等因素约束，为保证以行政中心推动的新区开发顺利进行,政府需要可持续的长久干预，防止因预期落空而导致恶性自循环，脱离正常发展轨道。一、政府搬迁的背景自从1994年中央和地方财政分税以来，地方政府开始肩负自主发展的使命,中国也步入快速城市化发展阶段。而大部分城市在低速发展阶段形成了单中心封闭结构，造成“摊大饼”式扩张，带来中心地价高涨、开发成本趋高

2、、交通负荷增加、公共设施匮乏等问题。在日前的发展中，中等城市患上了大城市病，表现为交通拥堵，中心区开敞空间不足。同时，地方间的同位竞争日趋激烈，城市迫切需要提供足够空间满足产业发展的灵活需求，抓住稍瞬即逝发展机会。因而，“外溢一一回波”式增长不能再持续，城市需要疏解，需要拓展新空间实现低成本增长。而搬迁市政府是带动城市空间拓展的有效方式，在最新的不完全统计中，大陆三十一个省会城市中有十个城市已实现或准备搬迁（表1,图1）,另外西安、济南、昆明正在积极筹划当中。由于制度缺陷和公众参与缺位，市政府搬迁同城市蔓延、耕地占用、拆迁纠纷、政绩冲动等问题联系在一起。从发展角度，对于部分城市来说，搬迁市政府

3、是突破传统发展模式、拓展城市空间的重要途径，是城市新陈代谢的正常过程，是调整城市空间结构的重要机遇，成功搬迁将强劲带动城市发展。1-2.政府搬迁现象的解读搬迁的空间模式由于城市地理和实力差异，十个城市采取不同的搬迁模式，主要可以分为三种类型：跨河模式、依托模式、飞地模式。跨河模式：城市发展方向受到限制，为了突破瓶颈，需要政府强力推动跨越地理门，这类城市有长沙、南昌、哈尔滨。从功能上看，跨河发展有利于河流景观的利用，塑造富有特色的城市空间形态。但三市跨越的河流都比较宽阔，湘江最窄处I1OO米，最宽处1300米；而赣江城区段最窄处为900米，最宽处1400米；松花江最窄处900米，最宽处1200米

4、，造成基础设施难以共享，城市通勤成本高昂。这样，对岸以新政府为核心的城区并非新区，而是相对独立的新城。对于跨河模式来说，建立便捷的跨河交通设施是确保中心区发挥职能的前提，但新中心仍然很难与老中心取得协同。图2:跨河模式依托模式：在没有比较大的地理障碍下，政府搬迁至城市边缘，充分利用接近老城的优势，快速启动。城市边缘地带有着较好的区位优势，包括城市近郊区的土地高值低价，接近城市就业市场，接近城市的公共服务设施一一学校、医院、便利的交通等。依托老城发展将很大程度上减轻政府在基础设施方面的投资。因而，这是多数城市选择的模式（图3）。在依托模式中，有一个例外，就是银川市由于行政区划调整，城市从相对边缘

5、的位置搬迁至新城区的中心位置，前提是中心位置并未大规模开发。呼和浩特南宁长春市银川图3:依托模式 飞地模式：由于面临难以逾越的地理障碍，只能脱离老城另起炉灶，这类城市以贵阳为代表（图4）。山地和丘陵将贵阳各个发展方向上空间割裂得支离破碎,只好开拓位于西北的金阳新区。飞地模式的缺点是完全放弃老城另起炉灶，制约了就业选择范围，造成劳动力市场分散，不能形成一个大且整合的劳动力市场。 两种导向的政府搬迁政府搬迁既有内在需要，也有外部原因。从内在需要来看，单中心封闭结构的问题症结在于优势区位土地供给不足，不能适应快速城市化。因而，解决的有效方式是通过开发和再开发扩大最优区位土地，这需要在城市土地价格、土

6、地政策、动拆迁成本、资本强度等因素间权衡。在土地资源硬约束下维持单中心结构，在目前资本机会成本相对较高的条件下并不可取。从战略角度来看，开发新区，疏解部分中心职能，有助于城市空间形态上的跨越和空间结构的调整与优化，达到解决老城和实现跨越式发展的战略目标。由于城市资源能力有限，只能通过新区建设谋得低成本发展。因为政府相对独立，政府外迁一则可以通过置换效应，盘活被占用的中心区土地，二则新增的城市功能围绕市政府发展，很快又会形成新的中心。通过政府搬迁改善新区区位,创造和提供大量优势区位的土地，获得规模经济报酬递增，对于竞争流动资本的地方政府，是可取的低成本增长方式。同时.，相比于“摊大饼”式低密度蔓

7、延，也是更好的选择。 内生增长的重要途径在国家层面，政策工具多，调用资源的能力也强。而城市面临发展决策时，所能使用的政策工具非常少。城市增长大致可通过两种方式实现：增加城市发展要素，主要是资本、人口和土地的增加；提高城市分工水平，主要表现为调整空间和经济结构，通过分工专门化来实现城市的内生增长。第一种方式可以视为量的积累，第二种方式则是质的提高。由于城市政府能可用的政策工具有限，而搬迁市政府却就可以自主，用不着大量动员和协调，因此，搬迁自身成为政府所争相仿效的政策工具。并且，通过政府搬迁推动的城市规模扩张，可在提高分工水平的同时加速量的积累。目前来看，政府最主要的途径是通过增加投资、推动城市化

8、、扩张城市规模刺激房地产业的发展。从实际案例来看，市政府搬迁对人口增长速度有较明显的作用（图5）。南昌、合肥、银川和哈尔滨的市政府搬迁带来了速度提升。长沙、呼和浩特、长春、成都并没有明显的提升城市化速度的趋势，南宁在市政府搬迁两三年后才出现城市化速度的提高。采取跨河式搬迁的城市在开工建设阶段就能获得较高的生产总值增长率。伴随着城市政府搬迁，多数导致城市生产总值的增长率的提高（图6）。而这种拐点出现也呈现出滞后效应，比如南宁在市政府搬迁两三年才出现经济增长率的提升。第二种方式是改善城市结构，形成同一经济梯度上竞争的两个中心。由于新中心的出现，两个中心将竞争零售商业、居住消费者，在功能上存在互补性

9、和一定程度上的替代性，因此，通过新老中心竞争，减缓老中心交通和地价压力，提高城市运行效率。1-3.决定搬迁绩效的因素 时机当城市快速发展时，产业发展动力强劲，收入水平高涨，住房需求旺盛，建设新城市是比在老城市原地膨胀更有效率的增长方式，从实际观察来看，十个城市的建成区面积都处于爬升阶段（图7）。而建设新区需要把握两个前提：城市的单中心造成了交通拥堵等问题；城市处在快速发展阶段，有足够的实力支撑城市外拓。只有两项前提都成立，才构成搬迁的充分条件。距离市政府搬迁成败的决定性因素中，距离是城市要素流动的最重要的约束，距离决定了新区起动和发展的成本。在起步期，新区需要低成本启动。除选址在动拆迁成本较低

10、区位，最大化可招拍挂土地外，能利用原有基础设施、人力物力也是一个重要因素。城市的意义在于最大化社会和经济交往，降低交易成本。而城市中心专业化为两个中心后，带来了交易成本的增加，并且随距离递增。而如果两个中心距离太近，则市政府搬迁的效应无法得到充分兑现，同样还是单中心封闭结构。太远则难以发挥“同城效应”，造成城市拼合而非融合，换句话说，两个50万人口的城市的效益不如一个100万城市的总价值。也就是说双中心结构固然比单一城市的净效益高，但是其价值却低于单一城市。因而需要改善新老中心的联系，使新中心反哺老中心，协同起来成为一个中心。从搬迁的三种模式来看，大部分城市的搬迁距离在3到8公里之间，飞地模式

11、离老中心的距离越远，而跨河模式的距离并不比依托模式远（图8）,并且距离与城市建成区的规模没有明显的相关性。功能开发实践表明，中心外拓必须重视配套，商业配套决定了新区开发气氛。功能上，行政中心与商业中心并没有必然的空间关联，而新区居住功能实现需要相关的商业配套，否则会导致低入住率，新区无人问津。而城市商业是一个生态体系，是包含了百货、专卖店、量贩店以及寄生型商业在内的完整生态体系。由于新区土地“价高者得”，抬高了开发成本，出现“高档化”“贵族化”的倾向，低端商业没有生存土壤。由于缺少充分的人力物力，新区建设量短时期内难以达到社区性服务商业的门槛规模，并且行政中心是单一性活动，缺少对于人流的吸引。

12、因而除了尽量依托老城外，政府也倾向于依托大学城或开发区等功能相对独立的实体，以迅速突破商业配套门槛，引导其它开发跟进（见表-2）。比如长沙、南宁、南昌和哈尔滨分别在新区同步规划建设岳麓山大学城、五合大学城、昌北大学城、松北大学城,贵阳也在金阳新区大学园区，而合肥选址在高新区和经济开发区之间，长春则选址在高新技术产业开发区、经济技术开发区以及净月潭旅游经济开发区的中间位置。并且由于新中心出现后增加城市整体出行，因而低成本、高效率的交通方式,成为城市结构调整的关键“配套:建设新区的城市纷纷将规划建设轨道交通，以此来缩短新老城区的时间和心理距离。干预当政府决定搬迁的时候，一定要考虑干预的可持续性。因

13、为市政府搬迁的带动效应是有限的，在带动效应充分发挥之后，新区开发将缺少可资利用的手段来引导持续开发。尤其是前期推进尚未引发资本自循环的时候，新区需要持续的开发动力，否则一旦受到外部影响，新区开发进程受到逆转，政府要能拿出可行手段进行纠正。政府搬迁是政治干预城市空间经济运行过程。政府还可以通过其它手段来实现这种城市空间经济的不平衡，引导城市开发活动流向新区。政府干预主要有经济手段和物质手段。经济手段类似于排他性的俱乐部经济形式，主要是政府为了维持新区开发动力，实行空间倾斜政策，表现为税收减免、土地优惠、税收返还等经济手段。物质手段表现形式是基础设施配套、重大项目的建设等。从固定资产投资上看，除政

14、府换届导致的波动外，新区从开工建设之初就伴随着固定资产投资的增长（图9）。当然，增速本身与宏观经济以及中央政策更为相关，行政中心搬迁作为政策手段吸引投资的能力是有限的。从城市整体空间结构来看，新区作为新开发地区，是包含行政中心以及居住和商业服务等配套用地新功能片区，从战略角度来看，市政府搬迁有助于城市空间形态上的跨越和空间结构的调整与优化。政府搬迁给予了城市发展预期，使得在城市新功能出现时，新区的区位相比于其它更具有优势。而搬迁时机的掌握、空间距离的选择、功能上的配套直接影响到预期的实现。一旦预期落空，政府需要更有力的干预弥补新老城区的经济梯度差异。而如果干预不力，对于城市发展而言将是灾难性的，意味着巨大的资源浪费和丧失发展时机。