电力业务垄断行为的定性识别与规制建议.doc

《电力业务垄断行为的定性识别与规制建议.doc》由会员分享，可在线阅读，更多相关《电力业务垄断行为的定性识别与规制建议.doc（7页珍藏版）》请在第一文库网上搜索。

1、电力业务垄断行为的定性识别与规制建议我国电力体制改革肇始于20世纪80年代，至今历经四十余年，市场主体和产业结构都发生了巨大变化，电力行业垄断行为纷繁、复杂而隐秘，对现行电力行业的监管、规制立法提出了诸多挑战。由于电力体制改革仍处于厂网分开和配售有限分离的探索阶段，电力行业垄断出现了市场竞争业务的垄断、自然垄断业务的垄断、增量配电业务的垄断等多种形式，相比之下，分别适用于市场竞争业务垄断的法律监管、自然垄断业务垄断的法律规制、增量配电业务垄断的法律规范尚未对应配套构建，不能及时为我国电力体制改革向纵深发展提供法律规范和机制保障。本文正是以此为切入点，试图分析我国电力行业不同业务的垄断行为性质，

2、在借鉴国外相关经验的基础上，提出电力行业不同业务垄断行为的规制对策及实施建议。法律规制现状及存在问题自然垄断业务自然垄断业务电网的规模经济性和网络经济性使得输配电业务具有自然垄断属性，我国电改9号文对输配电业务规制的总体要求是“加强监管”，对于输配电业务的垄断行为是否适用反垄断法，学术界存在不同的观点。就电力行业整体而言，由于电力市场化改革仍在不断推进，自然垄断业务与市场竞争业务尚未被明确界定且二者业务仍处于不断变化调整之中，能源法尚未出台、电力法修订工作仍在进行。因此，对电力行业不同业务的垄断行为如何规制，并没有专门的法律予以明确，亦没有其他法律对不同业务的垄断行为做出在法律适用上不同的制度

3、安排。目前，适用于输电、配电、售电业务垄断行为监管的主要是行政法规、部门规章及规范性文件，它们在法律体系中的位阶不如法律，且相互之间在内容上有待协调贯通。输配电网对发电、售电主体的公平无歧视开放是发达国家自然垄断业务法律规制的重点，相应法律制度详细且完善，然而我国现行电力监管条例和电力市场监管办法对输配电网公平无歧视开放仅做出了原则性规定，供电监管办法和电网公平开放监管办法的规定虽然相对较为具体，但供电监管办法自2009年施行至今仍未根据电力改革进程进行相应的修订，很多规定已经不能适应电力改革的推进。这种滞后性主要表现在随着输配电网功能的不断拆分，输配电网公平无歧视开放的对象不断增加，如增量配

4、电企业，而供电监管办法第18条规定的开放对象仅包括电力用户和趸购转售电企业，不包括增量配电网、微电网、分布式能源等。虽然上述情况在电网公平开放监管办法中得到了完善，但由于供电监管办法属于部门规章，电网公平开放监管办法只是规范性文件，在效力层级上低于前者，因此，应尽快对供电监管办法进行相应修改，以有效提升电网公平开放监管办法的法律约束力。市场竞争业务在发达国家电力市场化改革目标模式中，发电和售电主要属于市场竞争业务。虽然我国对发电侧实施两轮改革后，电力市场竞争不断充分，但也存在发电企业形成横向垄断协议，排除、限制电力市场公平竞争的行为1，这不仅增加了用电侧实体企业的用电成本，同时也损害了电力消费

5、者的权益。相比于发电侧，我国售电侧市场体系建设仍处于起步阶段，电力用户选择权还没有得到充分保障。电网企业兼营售电业务或在售电企业中参股、控股等问题均使得售电侧竞争困境无法得到有效纾解，存在同时从事输配电业务的售电企业利用市场优势地位实施垄断行为的现象。目前，我国对电力行业市场竞争业务的反垄断规制采用的是反垄断法与电力行业监管法并行适用的方式，但由于缺乏反垄断法和电力行业监管法竞合时法律适用和执行的协调机制，加之售电侧业务分类经营制度和业务隔离制度尚未确立，致使市场竞争业务反垄断规制的实施效果有限。增量配电业务从电改9号文提出有序放开增量配电网业务以来，中央和地方关于增量配电网的规范大多集中在项

6、目建设、配电区域划分等技术层面，相关配套的监管法律制度暂付阙如，这也使得增量配电网改革至今进展依然较为缓慢。在竞争层面，由于增量配电网依然具有电力网络属性，因此也当然地具有一定的自然垄断性。增量配电网经营者不履行或不正确履行法律规定的公平无歧视开放义务同样会对售电企业造成影响，增量配电网经营者兼营售电业务会加大其不当利用自然垄断地位的风险，进而潜在地侵害电力用户的用电自由选择权。从2016年至今，虽然我国增量配电网试点不断推进与发展，但专门针对这种改革过程中出现的滥用自然垄断地位的行为进行规制的法律文件并未出台，在供电监管办法和电网公平开放监管办法中亦没有具体明确的法律制度安排。目前，对于增量

7、配电网业务中垄断行为的规制立法仅有有序放开配电网业务管理办法（简称办法），但该办法主要存在以下问题：一是未确定相应的业务隔离制度。如办法第15条规定，电网企业控股的增量配电网在配电区域内仅应从事配电网业务，其竞争性售电业务，应逐步实现由独立的售电公司承担。国家发改委、国家能源局发布的关于增量配电业务改革第一批试点项目进展情况的通报中也提到，不建议电网企业或当地政府投资平台控股增量配电网业务，但这些文件对于输配电企业不得兼营或控股投资增量配电业务仅停留在建议层面，不具有法律约束力。二是虽然办法第16条、第23条规定了增量配电网经营者向用户无歧视开放电网的义务，但是并未配套规定相应的监管措施和不履

8、行该义务的法律后果等，使得该条的实际可操作性大打折扣。其他国家法律规制及启示自然垄断业务自然垄断业务美国、日本、德国等国在电力体制改革过程中均删除了各自国内反垄断法对于电力行业的除外规定，确立了反垄断法在电力行业市场竞争业务的普遍适用原则。不同于美国和日本，德国自2005年后对输电业务中电力企业的垄断行为采取了专业独立的行业监管模式，并通过能源经济法和反对限制竞争法的修订，将电力行业输配电业务的垄断规制从反垄断机构的管辖中分离出来，代之以联邦网管局的排他性监管。同时，德国于2009年在输配电业务中引入虚拟竞争，采用激励性监管措施，以期不断提高输配电业务的竞争性，为未来通过反垄断法全面规制电力行

9、业垄断行为作准备，这一措施因适合德国电力市场改革发展的需要而取得了良好的效果并沿用至今。市场竞争业务在处理反垄断法与电力行业监管法的关系上，日本的经验值得借鉴。日本早在2000年修订了独占竞争法，将电力行业排除出反垄断法豁免的范围。日本通常是根据行业监管法的具体规制内容来处理行业监管法与反垄断法竞合时的关系，若行业监管法与反垄断法相冲突是因为行业监管法相关内容具有限制竞争性，则优先适用反垄断法；若行业监管法的具体规定与反垄断法在内容上均是为了规制垄断行为、促进竞争，仅因具体的规制标准不同而导致判断结果上产生冲突，则应根据具体情况协调适用，相互配合。在执法层面上，日本电力行业监管机构和反垄断执法

10、机构对电力行业可能出现的垄断行为进行预判，并对各自的监管范围、监管标准等进行明确规定，共同制定执法指南，同时依据电力市场改革程度和实践的发展不断予以更新。增量配电业务虽然其他国家没有出现过“增量配电”这一概念，但在推进电力市场化改革时，输配分开过程中不可避免地会存在社会资本参与配电网业务的情形，亦需要对配电业务中电力企业的垄断行为进行规制。美国电网结构具有分散化和区域化特征，私营企业经营电力业务的比例很高，在电力市场改革过程中，为了防止一体化经营企业实施垄断行为，美国法律严格规定了兼营垄断性业务和竞争性业务的电力企业的内外部隔离制度，在配电环节主要表现为将企业的配电经营权和售电权分离。在澳大利

11、亚则是由少数几家企业在配电市场上进行寡头垄断，联邦政府主要是通过一系列手段促进这些企业之间的竞争，如在配电环节采用对标管理模式，对于对标结果达不到市场中平均对标水平的企业实施惩罚措施，从而在配电企业中引入竞争。总体而言，上述国家在电力行业反垄断规制方面有以下两点值得注意：一是坚持立法先行，如美国在联邦层面有联邦电力法公用事业规制政策法（The Public Utilities Regulatory Policies Act）和能源政策法来处理公用事业法（含电网）与反垄断法之间的关系；在各州层面则是通过地方立法具体规定电力行业各环节开放办法和反垄断监管法的适用。德国不仅要遵守欧盟电力共同市场指令

12、等一揽子放开电力市场、减少垄断的指令，还要通过国内能源经济法和反限制竞争法激励性监管条例等来规制电力行业的垄断行为。这些国家均形成了体系完备的电力行业反垄断法律规制体系，并随着电力市场体制改革的逐渐深入适时出台修正案。二是反垄断监管方式多元化，上述国家比较注重整合各部门优势资源，在尊重电力企业市场主体地位的前提下，利用市场手段促进竞争，防止垄断。如美国既有全面的电力市场监督分析机制和市场审计机制，也有灵活的调查与处罚机制，联邦能源规制委员会（FERC）注重监管对象内部建立的合规程序和自主报告制度，并会在计算罚款时将其作为重要的考虑因素。完善我国法律规制的建议以能源法统领电力行业垄断行为的法律规

13、制我国电力市场化改革进入纵深阶段，更加需要通过立法强力推进改革并巩固改革成果。首先，应当加快出台能源法，并在能源法统领下完善规制电力行业垄断行为的其他法律和行政法规。在我国公用事业法或能源管网法出台条件尚不成熟的情况下，可以在能源法中规定“能源企业不得滥用其自然垄断地位或市场优势地位实施不当垄断行为或不正当竞争行为”；在电力法总则中可以相应地规定“从事自然垄断业务的企业不得滥用其自然垄断地位实施不当垄断行为；从事市场竞争业务的企业不得滥用其市场优势地位实施不正当竞争行为。”建议在条件成熟时制定能源监管法，并在后续能源监管法的法律制度安排上，完善对从事自然垄断业务的电网企业实施经济性监管和社会性

14、监管的法律规定。综合考虑发电企业、电网企业、增量配电企业、售电企业、电力用户以及电力监管机构在电力行业中的法律地位和作用，通过能源法电力法能源监管法反垄断法等，构建适合各类主体地位和责任，保障各类主体依法垄断、依法竞争的法律法规及部门规章的规制体系。其次，应当逐步构建我国垄断性电力业务与竞争性电力业务强制隔离制度。能源管理部门可以出台相关政策，要求电力行业自然垄断业务与市场竞争业务相互隔离，并分别由不同的独立法人承担。这种通过建立外部法人隔离机制达到内部业务隔离的政策较为契合我国电力体制改革进程和电力市场培育发展的需要。目前，有序放开配电网业务管理办法和售电公司管理办法仅要求建立在财务上分开核

15、算的内部隔离或笼统地规定相关业务由不同法人经营的外部隔离，对电网企业利用自然垄断地位在其竞争性业务上实施垄断行为的规制力度不够，应当在电力法中明确规定，电力行业垄断性业务和竞争性业务应分别由具有独立法人地位的不同的实体经营。此外，对于电网企业投资成立的增量配电企业、售电企业和发电企业，应当限制电网企业的持股比例，禁止其控股经营增量配电、售电和发电业务。第三，应当以能源法为统领，以电力法为基础，加快电力监管条例供电监管办法等行业性监管法规和规章的修订进程，更好地为我国电力市场化改革提供法制保障。一是要修改完善供电监管办法中供电企业公平无歧视开放供电市场的相关规定，将增量配电网、微电网等市场主体纳

16、入电网企业履行公平无歧视开放义务的对象范围，消除供电监管办法中对于增量配电网接入电网的制度壁垒，在保证供电监管办法与电网公平开放监管办法等各法律文件相互协调的同时，更好发挥电网公平开放监管办法对电网自然垄断行为的规制；二是要将增量配电网纳入反垄断规制范围内，不仅要将其纳入反垄断法规制的范围，也要在电力行业监管法中为增量配电网经营者公平无歧视开放配电网的监管做相应的制度安排。由于增量配电网在公平无歧视开放的监管上和一般输配电网具有相似性，因此可以参照适用电网公平开放监管办法中的相关规定，将电网公平开放监管办法第2条“地方电网、增量配电网、微电网等之间的电网互联参照执行”修改为“地方电网、增量配电网、微电网等之间的电网互联及向电力交易主体公平无