我国普惠托育服务发展存在的问题及政策建议.docx

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1、我国普惠托育服务发展存在的问题及政策建议自2019年国务院办公厅印发关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见以来，国家和地方层面密集出台一系列鼓励和支持托育服务发展的政策举措，托育机构和托位数量快速增加，服务供给能力不断增强，但家庭内育儿支持进展相对缓慢。结合当前家庭育儿模式特点和托育服务发展基础，建议通过加强家庭托育支持来满足家庭内育儿需求，即以托育机构为支点，以社区服务中心为依托，把专业化的育儿服务延伸到家庭，把各类政策支持资源落实到家庭,对有3岁以下婴幼儿的家庭提供专业照护服务并开展适儿化改造。家庭托育支持是指依托各类服务资源对婴幼儿家庭的养育环境、基础设施和活动空间进行适儿化改造，

2、在家庭内设置具备专业化服务功能的托位，根据家庭意愿和需求提供相配套的全方位育儿支持服务。家庭托育支持是科学育儿指导的服务对象，是全日托、半日托、临时托、计时托等类型托育服务的空间延伸，是基层医疗卫生机构、妇幼保健机构、教育机构等各类资源融合服务的前端，是育儿津贴、育儿券等生育支持政策落实到最后一公里的载体，是推动婴幼儿照护服务体系实现居家社区一机构相协调、医育相结合的重要支撑。随着人口出生率持续走低、老龄化程度进一步加深、家庭规模日趋小型化、人口流动更加频繁，加快发展普惠托育服务，日益成为最现实、最紧迫、最突出的民生问题。2019年以来，国家陆续出台一系列鼓励和支持托育服务发展的利好政策，托育

3、机构和托位数量明显增加，服务供给能力不断增强。但从调研情况看，现有托位以收费较高的民办营利性机构服务为主，普惠性托位供给严重不足，实践中仍存在不少制约普惠托育服务健康发展的瓶颈性因素。一、需要重点关注的三大问题相对于机构托育的单一服务形式而言，家庭托育支持具有普惠性、经济性、包容性等多重优势，不仅有利于形成家庭为主，机构补充的婴幼儿照护服务格局，而且在一定程度上可以降低财政投入成本，解决供需错配问题。需要指出的是，加强家庭托育支持过程中，有三方面的问题需要重点关注。(-)如何界定覆盖范围和服务对象作为一项普惠性的育儿支持政策，如何确定家庭托育支持的政策覆盖范围和重点服务对象是首要问题。家庭托育

4、支持作为育儿支持政策的一种形式，与普惠托育服务是互为补充、互相协调的关系，共同构成婴幼儿照护服务的政策体系,最终实现满足不同家庭婴幼儿照护需求、降低所有家庭养育成本的目标。具体实施过程中，哪些家庭可以享受家庭托育支持，如何科学合理确定准入门槛和条件？家庭托育支持是否应以确有照料困难的婴幼儿家庭作为服务对象？或者重点支持未在机构接受普惠性托育服务的家庭？这些问题都需要进一步明确。（二）如何设置服务标准和管理规范作为向家庭内照料提供服务的育儿支持政策，家庭托育支持和家政服务的区别应予以重点关注。实际上，两者的服务涵盖内容和涉及面都存在明显的不同。传统家政服务中的婴幼儿照护服务（如保姆）目前没有明确

5、的标准规范指导，而家庭托育支持中的照护服务则可参考托育机构保育指导大纲开展活动。同时，以政府补贴为主的家庭托育支持本身不是纯市场行为，其服务内容和具体项目等都亟待明确，对服务的精准性和可持续性要求更高，也更加需要界定清楚政府、家庭及机构的责任边界。尽管与机构托育相比，家庭托育支持的服务过程相对分散隐蔽，监督和管理难度较大，容易引发服务纠纷，但是可以通过转变监管对象和评价方式，从服务人员的行业监管入手，加强人员素质提升和行业约束力，进而提高服务综合质量的监督能力。（三）如何优化服务资源和服务形式加强家庭托育支持过程中，托育机构需要拓展服务网络、丰富服务形式，以便更好适应分散上门、嵌入式服务方式。

6、家庭托育支持不同于集中式的机构服务，上门服务成本偏高，对前期投入的要求更大。特别是在家庭托育支持尚未形成规模效应之前，综合性成本会更高，进而影响后续服务费用定价。因此，在服务过程中如何平衡分散服务和集中服务之间的成本效益矛盾，如何保证上门服务的灵活性和及时性，如何保证服务响应速度与匹配调度能力，如何促进服务人员的专业能力顺利适应以家庭为主的服务场所，以及如何评估分散上门服务人员与家庭需求的匹配程度，等等。这些问题都需要重点关注并尽快解决。二、制约普惠托育服务健康发展的五大问题(-)存在政策打架现象首先，政策规定和执行不一致。国家发展改革委、国家卫生健康委2019年10月印发的支持社会力量发展普

7、惠托育服务专项行动实施方案(试行)提出对新建和改扩建项目均予以支持，但调研发现很多地区仅针对新建托育项目，并不支持改扩建项目。以内蒙古某民办幼儿园为例，该园期望转成普惠托育机构，如将原有的30个学位改建为托位，则不能获得补贴，只有增加新的托位才可以申请到相关补贴。调查显示，享受普惠托育服务专项补贴的托育机构仅占6.86%,其中民办托育机构中享受普惠专项补贴的比例更低,仅有2.76%o其次，政策支持力度和收费价格要求不对等。现有的普惠专项行动仅提供建设资金补贴而没有运营补贴，但要求接受建设补贴的托育机构按照较低的价格收费。调研发现，除了建设补贴支持覆盖范围和水平不高外，其他类型的支持政策也不容乐

8、观。享受过房租减免政策的机构占7.94%,享受税收优惠的机构占5.42%,享受运营补贴和设备购置补贴的机构约占5.05%,享受过培训补助支持的机构约占3.61%,享受过土地划拨支持的机构仅占2.53%,享受过贴息贷款支持的机构仅占0.36%,上述比例在民办托育机构中的水平更低，导致民办托育机构普遍存在顾虑，认为申请成功后不但未能有效降低成本反而要接受限价或指导价，难以实现营收平衡，故不愿意再去积极申请普惠托育项目。再次，监管政策和备案政策之间存在矛盾。托育服务监管的对象是所有实际提供托育服务的机构，但市场上获得备案的机构不足30%。由于现行的托育机构备案制度是事后备案而不是事前审批，业务主管部

9、门无权要求未备案的机构停业整改,但一旦出现安全事故又需要为此负责，造成必须管但又管不了的两难困境。（二）托育服务发展空间小首先，用地保障落实难度较大。虽然多个政策文件都提出了要加强对托育服务的用地保障，但城区普遍缺少可利用的土地空间资源，特别是像北京、杭州、上海等地的老旧居住区，建设规划很难改动，只能要求新建居住区配套。此外,用房成本高是当前托育服务业的主要制约和风险因素之一，但由于经济发展水平的差异，每个托位1万元的建设补贴对托育机构建设成本的补贴程度也存在差距，对大城市托位建设成本的降费效应并不明显。与其他类型城市或农村地区相比，大城市人力成本也较高，导致托育服务总体供给水平较低且价格偏高

10、，现有的普惠托育支持政策对大城市托育机构降低运营成本的作用明显小于其他地区。其次，民办托育机构用地租赁情况复杂，税费优惠政策落实困难。调查显示，托育机构使用自建用房或自购用房的比例仅为11.91%,接近75%的机构均为租赁住房，还有少部分机构使用政府配套物业或其他房屋。在使用租赁房屋的托育机构中，租赁商业用房的比例约占61.35%,租赁私人产权用房的比例约为24.15%,租赁社区公共用房和国有资产用房的比例仅为14.50%。在新冠肺炎疫情的冲击下，刚刚起步的托育机构运营压力更大，部分机构已经或正在面临倒闭风险。尽管国家出台了相关减租免租政策，但租用私人产权用房的托育机构较多，商业综合体或临街商

11、铺的二手租赁比例也较高，房租减免政策很难直接落实到托育机构。调查显示,85.24%的民办机构表示，没有享受过任何政策优惠，各项税收减免、补贴等政策也主要向公办、公建民营的托育机构倾斜，反映出当前托育机构的建设和发展缺乏政府相关政策的有力支持，托育机构发展建设迟缓。（三）标准规范缺乏兼容性设置有效的标准规范是托育服务安全发展的基础，也是婴幼儿健康成长的保障。目前国家已出台托育机构设置标准、管理规范、保育指导大纲和婴幼儿伤害预防指南等文件,为完善服务规范、降低服务风险提供了依据，但仍存在一些不足。首先，机构设置标准重点针对具有一定规模的托育服务机构，缺乏针对用人单位办托、家庭托育点、社区托育点的设

12、置标准，而这些机构在托育服务市场中占据了一定比例（调查显示约为6.16%,但考虑到抽样和拒访等问题，实际比例应该更高）。而且，调查还显示，在机构设置标准缺失的同时，托育机构自身应对风险的能力也相对不足，参加场地险、儿童意外伤害险、财产险等商业保险的比例较低，约有82.31%的机构未参加任何商业保险。其次，幼儿园托班缺少专门的服务标准规范，大多是参照幼儿园的服务标准规范执行，对3岁以下婴幼儿的适应性和包容性不足。调查显示，幼儿园托班负责人对托育机构设置标准（试行）托育机构管理规范（试行）托儿所、幼儿园建筑设计规范等政策文件均非常了解的比例仅为22.91%,了解一些的比例约为68.75%,均低于其

13、他类型托育机构负责人。再次，关于硬件设施标准要求既多又高，关于服务过程和服务人员的标准规范却相对较少。以浙江为例，其托育机构备案率在全国位居前列，但仍存在大量机构未能备案，其中接近90%是因为消防验收不合格，如何针对不同类型的托育机构细化消防验收标准成为迫切需要解决的问题。同时，针对托育服务过程中的活动安排、服务监督和人员资质评价考核，目前仍缺乏较为详细的规定，这些对于婴幼儿成长更为重要。最后，托育行业不仅存在人才数量严重不足的问题，而且面临从业人员素质参差不齐、人才培养培训体系不完善、培训课程资源质量不佳等问题。目前，国家和行业尚未出台一套科学有效的教学进程及课程体系，教材方面更是存在一大空

14、白，不同机构的课程体系五花八门，有些直接使用未经评定和优化的国外教材，有些按照早教模式开展托育，有些甚至照搬幼儿园的教学内容，把托班办成幼儿园小班，这对托育行业公信力造成了不良影响，也是托位使用率不高的重要原因。（四）统计口径界定不清完整、规范的调查统计制度是衡量行业发展的重要手段，行业统计不规范会影响政府和社会公众对行业发展的认知和了解。首先，托育服务发展规划目标与需求不一致。当前多数地区将每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数作为主要指标，该指标的分母是全人口而不是托育服务对象，同样的指标值在深度老龄化地区可能会造成资源浪费，在年龄结构较轻的地区则难以满足需求。值得注意的是，有的地区使用婴幼儿入

15、托率（上海浦东）、新增托位数量（上海、云南）等指标,指标设置与托育需求和供给的关系更加紧密。其次，托育服务统计口径不统一。在具体托育服务统计过程中，各地对于幼儿园托班、用人单位办托、家庭托育点等类型的托位数是否纳入统计范围，存在不同的处理方式，有的地区统计覆盖了所有举办类型，有的则覆盖了部分类型。不纳入统计范围，则掌握不到托育服务发展状况；纳入统计范围，则又面临合规和不合规，托育机构的区分问题。最后，托育备案机构与托育服务机构不统一。在所有实际提供托育服务的机构中，完成备案登记的机构比例较低，但这部分机构提供的托位数基本都被纳入服务统计，已备案和未备案的托位数量难以有效区分，容易误导决策者和社

16、会公众对托育行业的认知，导致过度关注托位数量的迅速增加，而忽视了托育服务的规范性问题。管理和服务两个统计口径，容易造成谈管理时不把未备案的托育机构统计在内，谈发展时又把其统计在内，这与托育服务高质量发展的评价标准并不契合。（五）服务资源缺乏统筹规划近年来，社会力量举办托育服务的热情高涨，各地托育机构建设速度明显提升，托育机构数量迅速增加。按照国家十四五规划预期，到2025年至少需要新增381万个托位。但随着出生人口的大幅下降，部分地区幼儿园学位空余闲置的问题已经初步显现，而且未来学前教育资源的闲置将越来越明显。根据我们的测算，十四五期间，即使3-5岁儿童入园率从2023年的88.1%达至I100%,2岁和6岁入园率分别保持5.12%和11.61%的水平，在园幼儿数也将从2023年的4818.6万人下降至3626.3万人，从而产生近1200万个学位空余。自2023年开始，中国幼儿园将出现约15