PPP项目涉及土地问题小结.docx

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1、PPP项目涉及土地问题小结1土地的基础知识小结1.1 土地的权能；由于国家的社会主义性质，土地所有权都属于国家和集体所 有，国家是指国务院及被授权的政府，集体是指村镇集体，也就 是镇政府和村委。在所有权基础之上，国有土地又设立了土地使 用权、抵押权和承租权等，这三者都属于建设用地；集体土地设 立了土地承包经营权、宅基地使用权、乡村公益用地使用权和乡 镇企业用地使用权，后三者属于建设用地，土地承包经营权属于 农用地。土地涉及的权能通过土地登记进行确权。1.2 用途管制制度；根据用途的不同，土地分为建设用地、农用地和未利用地， 为了防止建设用地的无序扩张，保护耕地，地使用必须按照土 地总体规划确定

2、的用途使用。用途管制制度对项目建设的影响， 一是必须按照建设地块规定的用途使用土地，每个地块在规划中 都明确了用途，比如商业用地就不能去建住宅，而且地块供应时 也附有建设条件（建设密度、容积率等）；二是如果涉及占用耕 地的建设项目，必须进行农用地转用后方可进行建设，也就是将 农用地变为建设用地，将集体土地变为国有土地，转用过程中涉 及耕地的占补平衡问题，为了保证耕地的总量，占用耕地的必须 补充同等质量、数量的耕地，耕地保护制度的背后则是国家粮食 安全问题。1.3 土地收储制度土地收储是政府通过征收、征用取得土地后，进行必要的前 期开发（如通路、通水、通电、通讯）储备以供应建设用地的行 为，俗称

3、为土地一级开发。按照土地储备管理办法的要求， 土地收储的工作只能由土储中心负责实施，在办法出台前，土地 收储的工作多是由政府下属的平台公司组织实施，因平台公司实 施产生的债务风险因而被叫停，另一个原因则是土地收储属于政 府行业，平台公司无法代表政府实施。土地收储的资金来源主要 已出让的土地出让收入、土地收益基金、土储专项债和其它，因 土储专项债目前受到限制，土地出让收入和土地收益基金可用于 收储的微乎其微，土地收储工作面临资金困难。1.4 建设用地的供应方式根据建设项目的性质不同（营利性还是非营利性），建设用 地可以分为“有偿和无偿，无偿的方式主要是针对非营性项目 的基础设施供地方式，采用划拨

4、方式，划拨的特点是无偿、没有 使用期限、不能流转，基础设施大多属于公益类性质，以划拨方 式供地，但因划拨方式的无偿使用导致土地利用效率不高,未来 的趋势是减少划拨的范围，鼓励采用有偿方式。有偿方式是针对营利性项目的，方式可以是出让（分为协议 出让和招拍挂）、租赁和作价入股等，出让是有偿的主要方式， 因协议出让不公开、不透明，目前受限制条件太多，招拍挂是出 让的主要方式；租赁因期限受到限制（不超过20年），对项目 的长期稳定性有不利影响，而且租赁存在土地使用权和资产权属 分离问题，因此，租赁一般较少采用；作价入股是与公司法 中土地使用权可出作价出资设立公司相对应的，但作价入股实 质是变相协议出让

5、，因而仅在少数特定领域（公租房和农贸市场） 中有提及。2涉及土地问题小结2.1 划拨土地无法直接由社会投资人直接获得；划拨作为公益性项目获得土地常用方式，因具有无偿性，能 够减轻基础设施的投资压力，在传统政府投资模式下，因基础设 施的投资主体为政府或平台公司，士地都是直接划拨至建设单位 名下，但PPP模式下，政府实质是引入社会资本作为建设单位， 因PPP的项目公司非本级政府所控制，为规避风险，国土部门 一般将土地划拨到PPP的实施机构或政府出资方名下，再由实 施机构或政府出资方提供PPP项目公司使用的作法，这种方式 导致土地使用权和项目建设分离，由于物权法强调房地一体， PPP项目形成的资产也

6、因此无法确权到PPP项目公司，这种作 法，不仅造成项目建设过程中报批报建的混乱，而且因资产无法 确权影响社会投资人参与PPP的积极性。2.2 土地收储的投资主体和实施主体不一致；为了解决土地收储资金来源问题，政府往往将土地的征地拆 迁、补偿、耕地占用等涉及土地的费用列入PPP项目的投资范 围，由社会投资人负责筹措，这也是大多数PPP项目通常做法。 但土地储备管理办法规定，土地收储工作只能由土储中心负责实 施，而且对土储资金来源进行严格限制，PPP的投资资金可否作 为土储资金来源存在疑问，正因如此，有些金融机构暂停了对 PPP项目中涉及土地费用的融资支持。2.3 资源补偿方式因土地政策无法落地；

7、为减轻政府的支出压力，PPP相关的多个政策文件中均出现 了以土地、物业等资源补偿公益性项目的表述，这种作法的理念 是好的，通过经营性项目补偿非经营性项目，做到以丰补歉、肥 瘦搭配，但受限于经营性用地的招拍挂政策，经营性用地无法定 向方式给予到社会投资人，士地一二级开发无法联动说的也是这 个事，虽然国土部出台了政策鼓励两标并一标（社会投资人招 标和土地招标合并），但这种作法往往针对的项目本身的供地， 而非其它土地供应，而且两标并一标的作法并无操作细则，实践 执行过程中仍然不知如何操作。24土地基金收入作为政府支出责任来源的困局；在10号文之前，片区类PPP项目往往从基金预算中安排支 出责任，因为

8、片区开发项目的功能偏向土地收储，从基金预算中 安排支出责任也符合预算支出的相关规定，但考虑到基金预算的 不稳定性，为防止债务风险，国家适时叫停了这种做法，但随之 而来又催生了片区开发ABO、片区合伙人等模式来规避PPP的 限制，这些模式的实质仍然是从基金预算中安排政府支出责任， 除PPP有规定外，土地基金收入能否作为政府支付的来源在政 企合作关系中仍然不明确，这为这类项目的合作埋下了隐患。2.5 综合类项目对土地取得方式的不确定性；现行的土地供应政策均是按宗进行供应,而且对供应的面 积有约束条件，这种供应模式适用于单体项目，但现在越来越多 的项目倾向于整体打包，项目越来越综合，以实现规模效益和整 体价值提升，这类项目的范围往往涉及的地域广、类型多，而目 前土地供应无法适应这类项目，只能够按照单体项目分别逐一进 行供应，这就造成了建设效率的下降和土地获取的不确定性。