全域土地综合整治项目投资模式及收益回报解析.docx

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1、全域土地综合整治项目投资模式及收益回报解析一、研究背景随着社会资本参与土地整治类项目范围不断扩大，土地指标交易途径不断扩 展，指标从省内流转再到国家统筹等政策红利不断释放，将有更多的社会资本参 与到全域土地综合整治项目中。社会资本参与全域土地综合整治项目，对于增加土地效益和改善项目周边生 态环境具有重要作用，但社会资本更看重的是项目投资收益，能否及时收回投资 成本及合理利润是社会资本投资项目的重中之重。政府投资与社会资本在全域土 地综合整治项目的收益机制不尽相同，若不能构建合理的项目回报机制，实现资 金投入的合理回报，则无法吸引到社会资本进入。因此，要推动社会资本参与全 域土地综合整治项目，开

2、展农业产业化项目运作，核心问题是在于如何科学合理 的分配项目收益。二、投资模式全域土地综合整治项目通过引入社会资本，政府由项目实施者向监管者发生 转变，社会资本也通过发挥自身优势，承担项目投资、建设、运营等职能，具体 分工如下：政府方负责制定相关政策、解决项目实施中的协调问题，管控新增耕地指标 交易的收益分配等决策项目重大事项。社会资本主要负责项目区域范围内土地整治项目的实施，含踏勘、立项、实 施、验收、报备等；支付项目建设成本、财务成本及管理成本等成本，获得通过 处置分成的新增耕地指标作为投资收益；并承担项目融资、建设、运营及不可抗 力造成的风险。要充分发挥市场作用，以政府资金为引导，鼓励采

3、取政府和社会资本合作 (PPP)模式，委托代建、先建后补等方式，引导农村集体经济组织、农民、新型 农业经营主体、工商资本、土地整治专业机构等依据土地利用总体规划、土地整 治规划等相关规划和有关规定，规范有序投资或参与土地整治项目。一是政府和社会资本合作(PPP)模式。具体实施参照PPP项目管理有关规 定。二是委托代建模式。由市、县政府公开择优选定一个专业化管理单位作为“代 建人”，由代建人代行项目业主的职能，负责控制土地整治项目的投资、质量和 工期，在项目完成移交后收取相应代建管理费。三是先建后补模式。农村集体经济组织、农民合作组织及涉农扶持企业等以 行政村为单元实施投资总额在50万元以内的土

4、地整治项目，可以自筹资金、自 主实施、先建后补。社会资本参与的土地整治项目完成验收合格后，由市、县政 府按照合同约定支付项目各项款项或给予一定补助资金。除以上三种模式外，全域土地综合整治项目也可采取F+EPC模式、特许经营 模式。F+EPC模式。政府授权国有企业负责全域土地整治项目的投资、建设、运营 管护等工作，同时允许其选择具有土地整治能力的投资人或者资金方与土地整治 工程总承包方组建联合体等进行合作的方式整合社会资源参与项目。特许经营模式。政府采用竞争方式公开采购社会投资人，通过政府授权，城 投公司与投资人合资成立项目公司，负责土地整治项目的投资、建设及运营管护。以上模式为全域土地综合整治

5、项目的常见投资合作模式，地方政府可根据项 目自身特点，选择合适的合作模式推进项目的投资落地。三、收益来源社会资本参与全域土地综合整治项目的收益来源，取决于政府对土地整治后 的增值收益进行合理分配。土地整理阶段，收益主要分为两大类：一是粮食增产 收益；一是项目内新增加的土地指标交易收益。农用地整治可以带来耕地面积的增加和质量的提高，从而提高产量，增加粮 食收益。但粮食增加收益与项目投资相差甚远，并且存在不确定性，因此社会资 本基本不寄希望于通过粮食产能的提升来获得收益回报。“探索将通过土地整治增加的耕地作为占补平衡补充耕地的指标，按照谁 投入、谁受益的原则返还指标交易收益J通过项目新增土地指标交

6、易获得项目 回报，能够使社会资本快速收回投资成本及合理利润。因此，项目区内新增加的 土地指标交易收益成为全域土地整治项目的主要收益来源。五回报机制通过土地 整理可获得土地指标，土地指标交易收益作为项目的投资回报。社会资本参与土 地整理类项目的常见的回报分配方式有以下几种：Ol固定指标单价固定指标单价指在政府指导限价下经招标形成的指标单价乘以项目验收后 产生的土地指标数额确定社会投资方收益。此种方式与项目投资成本无直接关系, 不管投资成本高于或低于指标回购价格，政府均以固定价格回购社会资本实施土 地整治项目补充的指标。指标收益一般与耕地质量、指标数量等有关。02固定投资回报率固定投资回报率是指政

7、府与社会资本约定一个投资限额和一个固定的投资 回报率。当项目完成土地指标交易后，政府从土地指标交易收益中返还社会资本 的投资成本，并按约定的的投资回报率给予相应的投资回报。这种模式的投资收 益主要跟项目投资额度有关，投资额度越大，收益越大。社会资本会倾向于让政 府尽可能增加认定投资额以扩大收益，存在较大的操作漏洞。03利润奖励分配该模式下，政府将部分土地指标收益除弥补投资成本外，并给予一定的 利润奖励。利润奖励将与投入成本、交易价格挂钩,从而确定一个利润分配比率， 能够很好的约束社会资控制成本。如可设置利润分配比例二（指标交易收益投资成 本）* （1 -投资成本/指标交易收益）。04指标收益分

8、成项目土地指标实现收益后，政府与社会资本按一定比例进行收益分配，分配 比例一般由社会资本与政府方协商确定。社会资本也可与政府相关方成立合资公 司按照股权比例进行收益分配。待项目形成指标收益后，社会资本方按照相应的 比例获得收益，这种模式具有高风险、高收益的特征，也是目前比较主流的分配 方式。政府在采用指标收益分成模式时，可根据项目实际情况优化分配机制。如 设定相应的土地指标基准价格，当土地指标累计收益覆盖投资成本及合理利润之 前，指标收益归社会资本方所有；当土地指标累计收益覆盖投资成本及合理利润 之后，基准价格部分收益归政府所有，超额部分收益由政府与社会资本按照约定 比例进行分配。五、存在问题

9、01缺乏统一标准由于目前国家对于社会资本参与全域国土空间整治项目的投资收益的确定 并无明确的政策约定，大部分项目正处于探索期，投资回报模式主要由社会资本 方与政府方协商确定。缺乏统一的标准，就造成各地社会资本参与全域国土空间 整治项目的回报模式千差万别。02投资回报率差异较大由于固定指标单价模式和简单的收益分成模式未与项目投资额挂钩，指标收 益按照固定价格回购或者按照一定比例分配均可能会造成社会资本的投资回报 率偏高；利润奖励模式和优化后的收益分成模式均与指标交易价格和投资成本挂 钩，投资回报率趋于合理。03指标收益的不确定性全域土地综合整治项目主要收益来源为土地指标交易收益，指标能否按时按 量交易直接影响项目的收益情况，指标交易周期长短就成为影响回收投资成本的 关键性因素。因此，社会资本方应与政府约定相应的指标交易期限，如不能按相 应的时间节点实现相应的土地指标收益，政府应调整相应利润分配比例，或将项 目区外其他存量土地指标交易收益用于本项目中，以满足社会资本方的投资回报。