关于基层财政部门执行财经纪律灯下黑问题思考与探索.docx

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1、关于基层财政部门执行财经纪律灯下黑问题思考和探索回望百年，建党伊始，中国共产党就做出了严肃财经纪 律的制度标准，并写入党章，成为全党的根本遵循。近几年 来，围绕国家重大政策措施的落实，财政部各地监管局紧盯地 方财政收入质量、三保支出、政府债务以及直达资金等重 点专项资金，开展一系列专项调研。调研发现，目前，局部基 层财政部门无视国家财经法规，我行我素，违规违纪乱象丛生, 属典型的灯下黑，危害极大。应引起相关部门的高度重视, 彻底予以整饬。一、基层财政部门违反财经纪律行为的主要问题财经纪律是指党和国家制定的各种财经政策、法令、制度、 规定、条例等的总称，是必须遵守的财经行为准则。近期，笔 者通过

2、对地方财政收入质量等专项调研报告的梳理研究，对局 部基层财政部门违反财经纪律的行为进行了系统归纳。将其概 括为七大问题。（一）私设账户，瞒天过海在账户管理上，局部基层财政部门私设小金库，在法 定账册之外设立账套，核算账外资金。利用签订虚假合同、开 具虚假发票，套取预算资金，或从零余额账户套取预算资金， 转至小金库账户；扩大权责发生制核算范围，或采用以 拨代支方式，虚列支出，转至小金库账户；将账销暗 存的财政周转金、财政借款等收回后，转至小金库账户; 将财政拨款违规变成有偿使用资金，收取资金占用费、管理费、 手续费或利息，对外投资收取分红款，转至小金库账户； 将资产处置收入以及以行政手段、各种名

3、义收取的收入不上交 国库，转至小金库账户；利用下属单位或学会、协会，转 移好处，私设小金库等等。上述小金库资金，由政府 和财政部门自行安排，随意支出。瞒天过海，预算体外循环， 游离于人大监督之外。（二）账表不符，信息失真在决算管理上，局部基层财政部门编制的政府财政决算、 部门决算不真实、不完整，资产、负债和净资产不实，财政信 息、会计信息严重失真。局部开发区、合作区等功能区预算收 支，既不编入部门决算，也不编入政府决算。财政业务部门管 理的工程资金收支结余，不汇入财政决算和部门决算。年度中 间新增预算单位财务收支，不编入汇总部门决算。实行国库集 中收付制度前，预算单位实有资金账户余额，财政部门

4、不集中 收缴，要求逐年消化，不在部门决算中反映。多头开设、重复 开设财政专户，将专户收支选择性地编入财政决算。随意调整 决算报表，造成账表不符、账账不符、表表不符。预决算主动 公开意识不强，公开的完整性、标准性差，公开的细化程度不 够，公开的质量和真实度有待提高。擅自同意局部预算单位 以保密为由，不公开预决算。（三）虚收空转，调节收入在收入管理上，局部基层财政部门弄虚作假，不按规定组 织收入。盲目制定虚高的财政收入方案，将财政收入规模、增 幅纳入考核评比；将税务经费和税收任务挂钩、非税收入和征 收单位支出挂钩，倒逼征收部门多征、预征、预借、提前征收 过头税费或者摊派税费。采用财政垫付税款、转引

5、税款、列 收列支、先征后返等方式，虚增财政收入。擅自减收、免收或 降低非税收入征收标准；擅自多收、虚收或提高非税收入征收 标准。一方面，局部非税收入欠缴严重，应收不收，拖延滞后; 另一方面，虚收、多收非税收入，变通收费、巧立名目收费， 显现放任自流的收缴怪圈。随意下达调库、退库、更正通 知书，混淆预算科目、预算级次、预算类别，干扰国库收缴退 付业务。开设过渡户，设置蓄水池，人为调节平衡收 入进度。（四）预算失效，缺乏刚性在支出管理上，局部基层财政部门预算约束力软化。预算 编制留有缺口，尤其是违规发放公务员津补贴预算安排缺乏， 基本经费挤占工程经费、人员经费挤占公用经费问题比较普 遍。三保支出存

6、在硬缺口，瞒报。竞争性领域财政投入过 大。直达资金分配下达不及时、不合规，有效性和精准性有待 提高。工程审核查验把关不严，对部门虚假申报工程、重复申 报工程、申报数据不实等问题视而不见，听之任之。预算分解 下达不及时，资金审核查验拨付滞后，超期滞留。预算执行进 度慢，地方配套资金不到位。擅自调整工程，改变资金用途， 超预算、超概算问题突出。无预算安排支出，不按法定程序调 整和变更预算，频繁追加调整预算。整合资金点多面广分散， 虚假应付，整合外表化。绩效评价、评价结果应用流于形 式，花钱必问效，无效必问责尚未落到实处。五）借而不管，瞒报结余在结余管理上，局部基层财政部门财政存量资金管理不标 准，

7、资金长期沉淀。违反国库集中收付制度，以实拨资金形式 拨款，形成部门结余。财政部门编制次年部门预算时，将年初 结转结余改为零，和决算结转结余数不符。随意使用往来科目 核算收支。不执行收支两条线管理制度，随意隐瞒、截留 应当上缴国库的非税收入，转入财政专户，坐收坐支。其他收 入挂暂存款，列收列支。以拨代支或虚列支出，挂 暂存款。暂付款长期挂账，包括预拨经费、超支经费、 无预算安排支出以及因结算、账务处理等原因形成的历史挂账 等。对外借款规模大，清理回收不及时。擅自动用国库款项， 随意向非预算单位、企业和个人以及未纳入预算的工程借款或 垫付财政资金，长期不归还问题比较突出。将财政专户资金借 出周转使

8、用，有的已形成呆账坏账。【六）虚假统计，隐瞒债务在债务管理上，局部基层财政部门债务统计不实，瞒报、 漏报、少报隐性债务，变相举债融资，搞BT工程、虚假PPP 工程，政府购置效劳工程清理不彻底，违规举借并新增隐性债 务问题突出。超限额或在预算之外举借债务。将政府公益性资 产注入融资平台公司。地方政府变相为融资平台公司提供贷款 担保、承诺、回购等信用支持，以回购协议形成的应收账款 等办理质押担保。利用空壳类融资平台公司举债，局部 僵尸企业资不抵债，出现债务违约。搞虚假债务化解、数字 化债。债务资金闲置，库款搬家，形式拨款，层层滞留。 专项债券资金工程储藏缺乏，论证不充分。专项债券资金使用 不标准且

9、偏慢，违规用于持续性支出，用于发公务员工资、修 建办公楼、进入房地产市场或资本市场，还有的购置理财产品。 债务负担重，偿债压力大。（七）管理脱节，家底不清在资产管理上，局部基层财政部门资产管理不标准，资产 管理和预算管理脱节，家底不清，账实不符，漏洞较多。资产 配置和处置缺位越位现象共存，对外投资、资产购置、出租、 出借和处置不按规定程序报批，无预算或超标准采购资产，政 府采购效率不高。未批先建以及搞变通躲避审批问题突出。工程建 成后续管理不到位。购置的资产长期不入账，形成账外资 产；擅自处理应当委托拍卖的物品。长期不清理不盘点，多 计少计资产数额较大。会计总账和明细账不符，实物账和财务 账、

10、统计账不符，账面资产和实物资产不符，账账不符、账实 不符、账表不符。损失浪费、效益低下以及资产流失等问题比 较普遍。二、基层财政部门违反财经纪律行为的危害财政是国家整治管理的根底和重要支柱。财经纪律执行的 好坏，关系到国家社会经济发展，关系到党和人民的根本利益 和长远利益。目前，局部基层财政部门没有绷紧严格遵守和执 行财经纪律这根弦，违规违纪行为屡见不鲜，危害极大。 将其概括为五个降低。（一）财政数据可信度降低，影响宏观政策的科学制定财政制度安排表达党和国家的意志，涉及各领域各个方面 各环节。政策制定的科学和否，对执行效力至关重要。无论是 财政税收政策，还是货币信贷政策，都是以实际的经济发展水

11、 平为根底制定的。违反财经纪律行为，内在错综复杂，表现五 花八门。不仅破坏了财经管理秩序，而且造成财政、会计信息 严重失真，影响财政收入、财政支出、债务率、可用财力、税 收占比等宏观经济调控重要指标的真实性和有效性。财政数据 虚假失真，扭曲经济发展的实际情况，影响对宏观经济形势的 正确预判，直接影响到财政经济政策的科学制定和政策的适时 调整，从而削弱政府宏观调控能力，不利于社会经济高质量长 久健康发展。（二）财政管理水平降低，影响党在群众中的威信和形象财政管理贯穿财政工作全过程。财政管理水平上下，直接 影响国家整治管理体系和整治管理能力。财政机关首先是政治 机关。以政领财，以财辅政。财政工作、

12、财政干部的日常言行, 不仅关系着财政机关自身的形象，更关系着党在群众中的威信。 目前，局部基层财政部门管理理念跟不上形势发展，管理水平 低下，工作疲于应付。搞过头目标过头保障，三保 底线难以兜牢，民生政策难以落地，违反财经纪律现象时有发 生。极易引发利益各方的矛盾和冲突，滋长权力寻租的歪风， 诱发和滋生腐败现象，有的甚至让个人身陷囹圄。财政管理水 平降低，制约管理效能的发挥，损害财政部门的威信和形象， 严重败坏党风政风和社会风气，危害党和人民的根本利益。（三）预算约束力降低，影响财政职能的正常发挥财政预算是保障政府发挥职能的制度安排。多年以来，基 层财政部门重资金分配，轻预算约束和过程监控。资

13、金分 配随意性大，长官意志明显，预算编制不完整、不科学、 不细化，被戏称为豆腐预算。转移、挤占、挪用财政资金, 虚报冒领、违规套取财政资金，年底突击花钱等问题时有 发生。地方政府投资冲动，花钱大手大脚，搞形象工程 面子工程，兴建楼堂馆所、豪华办公楼装修。预算约束力降 低，长期处于一种软预算约束状态，制约了财政职能作用 的充分发挥，扭曲市场对资源的科学配置，影响财政资金的合 理分配。预算管理弱化，造成财政支出膨胀，严重时会形成大 量的财政赤字，进而带来财政风险。（四）财政监督效率降低，影响国家整体财政安全财政监督是财政工作的一把利箭。保证财政政策的贯 彻落实是财政监督的灵魂。财政监督是否到位，关

14、系到政府理 财的标准性，关系到财政可一直不间断性，关系到财政和经济 安全。财政行为疏于监督，就会出现虚假收支、盲目举债、越 权制定税收优惠政策，预算机制在运转过程当中就会偏离轨 道。从而导致财政收支失衡，威胁财政事业健康发展。如果 不强化监督，严肃财经纪律，必然会会加剧地方财政紧运转 程度，弱化地方政府预算管理，增加财政管理和执法风险，进 而影响国家整体财政安全。（五）政策执行力降低，影响统一财经秩序的建立政策的生命力在于落实。落实之要，贵在执行。风成于上，俗化于下。上面偏出一尺，下面就会偏 出一丈。作为财经政策的制定者和执行者，财政部门能否不 折不扣地执行财经政策，对政策的贯彻落实至关重要。

15、财政部 门如果在执行财经政策上，打折扣 搞变通，带头违反 财经纪律，搞政策执行盲区，就会给其他部门随意变通 政策、搞上有政策，下有对策提供空间和想象，起到上 行下效的示范和导向作用。不仅扰乱正常的财经秩序，助长 财税工作的不正之风，损害财政部门的威信，加强政策落实的 难度和阻力；而且影响社会公众的期待，破坏财经政策的严肃 性和权威性，不利于建立统一的财经秩序。三、基层财政部门违反财经纪律行为的成因分析财经纪律是标准社会经济行为的重要准则。但凡违反财经 法规、破坏国家财经管理秩序的，均属违反财经纪律行为。当 前，局部基层财政部门违反财经纪律的现象比拟严重，究其原 因复杂多元，既有主观原因，也有客观原因。将其概括为五 大原因。一）法制观念淡薄，侥幸心理作祟有些单位领导缺乏政治敏锐性和鉴别力，法制观念、纪律 规矩意识淡薄，不重视财经纪律。不学法、不懂法，不了解、 不熟悉财经法规制度，以权代法。对违反财经纪律行为的危害 性认识缺乏。受考核左右，追求政绩，弄虚作假。同 时，存在认识误区。曲解改革开放和标准管理，把大胆等同 开放 违规等同改革，将管理视同阻碍标准视同低 效。抱有侥幸心理，认为法不责众，只要不装个人腰包, 搞一点变通无关紧要，有点违规违纪凭借各种关系可以化 解。在错误导向下，片面化、碎片化、选择性执行财经制度， 或者漠视财经纪律，合意的就执行，不合意的就不