关于新时代功能区人大工作机构设置情况的调查报告.docx

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1、关于新时代功能区人大工作机构设置情况的调查报告功能区是国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的高新技术产业开发区、经济技术开发区、旅游度假区等实行国家特定政策的地区的统称。功能区是我国改革开放的产物，1984年5月，国家决定大连、天津、烟台、青岛等十四个城市为沿海开放城市，批准兴办经济技术开发区，标志着功能区的正式诞生。经过30多年的发展,功能区已成为推动我国工业化、城镇化快速发展和对外开放的重要平台，成为经济社会发展的重要组成部分，在推进体制改革、吸引外来资金、引导产业集群、发展开放型经济等方面发挥了不可替代的作用。根据国家发改委网站发布的中国开发区审核公告目录（2018年

2、版），截至2018年3月，我国现有国家级开发区552个，省级开发区1991个。功能区设立伊始，其主要目的是招商引资、发展经济。近年来，随着我国改革进程的深入和对外开放力度的加大，功能区经济社会迅速发展，人口急剧增加，各项社会管理事务也日益繁重，己由原来的以产业发展为主的功能区逐步演变为经济社会各项事业协同发展的准行政区。功能区管理机构是所在地人民政府的派出机关，大多承担大量的行政管理职能，实行财政预算管理和独立核算机制，有的功能区还设立了派驻的人民法院、人民检察院。但功能区不是一级行政单位，不设立人大及其常委会。作为相对独立的一个行政单位，由于不设人大机构，形成社会主义民主法治建设的空白区，人

3、民民主权利得不到有效行使，行政工作、经济工作、司法工作、财政预决算等得不到相应的约束和监督，代表选举工作缺乏专门机构和人员组织实施，住区人大代表活动无人组织、权利行使受到严重影响。功能区作为人才、科技、产业和资本的聚集区，是最具增长活力的区域，是改革开放和建设发展的先行区，也应该是坚持和完善人民代表大会制度、推进社会主义民主法治建设的先行区。建立健全功能区人大工作机构，推动功能区人大工作健康开展，加强功能区民主政治建设，成为亟需解决的问题。一、我省省级以上功能区基本情况截至目前，我省有高新技术产业开发区、经济技术开发区等省级以上各类功能区204个，其中国家级39个（含青岛西海岸新区），省级16

4、5个；具有行政管理职能的137个,其中国家级27个，省级110个。30多年来，各类功能区充分发挥经济先导和创新引领作用，地域面积逐渐扩大，人口不断增加，地区生产总值和公共财政预算收入等经济社会发展指标快速增长，呈现出一些显著特点。从地域面积和管辖范围看，省级以上功能区呈现出地域面积不断扩大、管辖范围逐渐扩张的特点。如，国家级的济宁高新技术开发区现辖5个街道，172个村居，面积255平方公里，地域面积占所在行政区济宁市任城区面积的39.17%o莱芜市下辖只有莱城区和钢城区2个行政区，而包括高新技术产业开发区、雪野旅游区、经济开发区和农业高新技术产业示范区在内的功能区则有4个，功能区辖乡镇（街道）

5、数量占该市的40%o从人口规模看，省级以上功能区呈现出人口规模不断增加、流动人口占比较高的特点。如,莱芜市人口137.58万人，4个功能区的人口占比接近50%。泰安市岱岳区总人口101万，实际管辖人口61万，岱岳经济开发区管理人口近40万，人口占岱岳区总人口的40%。德州经济技术开发区人口总计29.5万人，其中户籍人口17万人，流动人口12.5万人，流动人口占比超过43%。从地区生产总值和公共财政收入看，省级以上功能区地区生产总值和财政收入呈现总量大、占比高、增速快的特点。一是总量大。如济宁市2017年度所有功能区实现GDP总量约为1959.47亿元，占全市的42.13%。二是占比高。从市级层

6、面看，济宁市2017年度实现市级一般公共预算收入69.1亿元，其中济宁高新区、太白湖新区和经济技术开发区一般公共预算收入合计51.75亿元，占市级一般公共预算收入的比例为74.89%o从县级层面看，德州乐陵经济开发区、宁津银河经济技术开发区和夏津经济技术开发区2017年度实现GDP总量分别占所在行政区的74.1%、73%和82.7%；一般公共预算收入分别占所在行政区的79.71%、75%和66.49%。三是增速快。国家级经济技术开发区中的德州经济技术开发区，2017年实现一般公共预算收入23.8亿元，增幅达18.62%。省级经济开发区中，济宁微山经济开发区、太白湖新区和任城经济开发区2017年

7、一般公共预算收入增幅分别高达40%、52%和87.9%o我省功能区管理体制主要有以下三种类型：一是功能区与行政区管理体制合一。如青岛西海岸新区管委会和青岛市黄岛区政府合署办公，两块牌子一套人马，这种体制避免了功能区在法律上不是一级行政区的尴尬，理顺了行政管理体制。二是准政府的管委会体制。功能区管委会作为所在行政区政府的派出机构，根据所在行政区政府授权行使部分行政管理和社会事务管理职能。准政府的管委会体制中，功能区主要有区辖乡镇（功能区辖一个以上乡镇、街道）、区辖村（功能区与乡镇或街道独立运行，直接管辖部分行政村）两种类型。在日常管理中，具有行政管理职能的功能区虽然不是行政区，但已经被作为行政区

8、来管理。部分功能区特别是国家级功能区，在辖区面积、经济总量、人口数量、社会发展等方面颇具规模，经济总量往往比一般的县（市、区）大的多。三是单纯功能区的管委会体制。此类功能区一般地域面积较小、人口较少、没有行政管辖或社会管理职能，管委会机构精简、机制灵活、工作高效，如不少旅游度假区、综合保税区、工业园区等一般采用这种管理体制。二、我省省级以上功能区人大机构设置及工作开展情况省委一直高度重视功能区人大工作，对功能区人大工作开展和人大机构设置提出明确要求。2014年11月，中共省委关于进一步加强和改进人大工作的意见（鲁发（2014）21号）规定，国家级和省级开发区可明确相关机构和人员承担有关人大工作

9、。2015年10月，为贯彻落实党中央和全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的要求，省委关于加强全省县乡人大工作和建设的实施意见（鲁发（2015）17号）提出，根据工作需要，探索在由县（市、区）管理、具有行政管辖职能的省级及以上开发区设立人大工作委员会，作为县（市、区）人大常委会的派出工作机构，协助人大常委会开展监督、选举、组织代表活动等工作。开发区人大工委配备专职主任或副主任，并明确专职工作人员。开发区人大工委主任、副主任由派出的人大常委会任命。（-）我省省级以上功能区人大工作机构设置情况。多年来，各地在加强功能区人大工作机构设置方面进行积极探索，积累了一些经验。特别是鲁发（2015）

10、17号文件的出台有力推动了我省功能区人大工作机构设置和人大工作开展。文件不仅提出在功能区探索设立人大工作机构，并且对机构职能、人员配备等作出了明确规定。根据调研掌握的情况，我省各类功能区中，市县人大常委会设立派出功能区人大工作机构66个，其中，在国家级功能区设立派出工作机构3个，在省级功能区设立派出工作机构63个；各类功能区内设人大工作机构11个，其中，国家级功能区内设人大工作机构6个，省级功能区内设人大工作机构5个。各类人大工作机构共有工作人员193人，其中主任66人，副主任47人,工作人员80人，功能区配备人大工作联络员12人。2017年6月19日，在全国人大常委会召开的推进县乡人大工作和

11、建设经验交流会上，十二届全国人大常委会委员长张德江对我省积极探索在功能区设立人大工作机构的做法予以充分肯定。（二）我省功能区人大工作机构设置和工作开展模式。与功能区的管理体制相适应，我省功能区人大工作机构设置和工作开展主要有五种模式：一是功能区与行政区体制合一，成立功能区人大及其常委会。青岛市黄岛区与青岛西海岸新区合署，成立黄岛区人大及其常委会行使地方国家权力机关职能。二是行政区人大常委会在功能区派出工作机构，一般称为工作委员会。在功能区设立人大工作机构较早的是荷泽和德州。2011年4月，荷泽市人大常委会批准设立了荷泽经济技术开发区人大工作委员会，配主任1人、副主任1人，工作人员2人。2011

12、年5月，德州市人大常委会批准设立了德州经济技术开发区人大工作委员会，为德州市人大常委会派出工作机构，目前配备主任、副主任各1人，人员使用开发区的编制。三是功能区党工委内设人大工作机构，一般称为人大工作室或人大联络处。济南高新技术产业开发区在2015年机构改革中，组建了人大工作室作为党工委内设机构，将高新区党工委办公室和组织部承担的人大工作职能划入人大工作室，并配备3名工作人员从事人大工作。潍坊市在潍坊高新技术产业开发区、潍坊滨海经济技术开发区、潍坊经济开发区、潍坊峡山生态经济开发区等4个市属开发区设立人大工作室，为党工委领导下的联络协调机构，由党工委负责人兼任工作室主任，组织部或政治工作部承担

13、具体工作，并确定1-2名工作人员为专职或兼职联络员。四是功能区未设立人大工作机构，其工作职能由功能区党工委办公室或组织人事部门承担。烟台经济技术开发区有关人大工作由开发区党工委组织部代管，安排1名兼职人员具体负责与市人大常委会、所在行政区福山区人大常委会的联络对接以及人大代表服务等工作。由于功能区党工委组织部承担大量的组织、党建、人才等工作，人大工作力量不足、工作开展难以保障。五是不具有行政管理职能的功能区。包括人大工作在内的各项管理职能由所在行政区国家机关承担。从调研掌握的情况看，我省功能区人大工作机构设置不健全和不平衡的问题比较突出，尤其是管理区域广、经济体量大、社会管理任务重的市属省级以

14、上功能区，人大工作机构设置滞后。据统计，我省市属省级以上功能区53个，设立人大工作机构的15个（不含青岛市黄岛区），其中人大常委会派出工作机构5个，占功能区总数的2.45%；功能区党工委内设机构10个，占功能区总数的4.9虬县（市、区）属省级功能区151个，设立人大工作机构的62个，其中人大常委会派出工作机构61个，占功能区总数的30.39%；功能区党工委内设机构1个，占功能区总数的0.49%。除少数区政合一的功能区外，工作开展最好的是人大常委会派出工作机构，其次是功能区党工委内设机构，而由党工委办公室或组织人事部门承担人大工作的功能区，因其工作职能多、工作量大，很难有足够的精力从事人大工作，

15、大多是被动应付，个别功能区甚至无力应付，导致人大工作基本处于停摆状态。三、设立功能区人大工作机构的必要性和紧迫性（-）设立功能区人大工作机构是坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。我国宪法规定，人民代表大会制度是我国的根本政治制度。党的十九大报告把“坚持人民当家作主”作为新时代中国特色社会主义的基本方略“十四个坚持”之一。功能区管理机构是所在地人民政府的派出机构，大多承担着一级政府的职能，实行财政预算管理和独立核算机制，一些部门如公安、国土、规划、环保等也都设立了相应的机构，部分功能区还派驻了人民法院、人民检察院。随着经济社会的发展，功能区面积不断扩大，人口数量逐渐增加，社会管理任务日益繁重。

16、如泰安高新技术产业开发区（国家级）辖区地域面积748平方公里，人口48.2万，在全国高新区地域面积排名第3o泰安高新区于2017年8月在党工委组织部加挂了人大和政协工作联络室牌子，但没有专门人员从事人大工作。在地域面积和人口相当于一个县的区域内，没有专门的人大工作机构从事人大工作和组织人大代表开展活动，不利于人大工作开展，也不利于人大代表依法有效履职。因此，要从坚持中国特色社会主义政治发展道路和推进人民代表大会制度发展完善的高度，来认识功能区人大工作和建设的重要意义，保障宪法和法律法规在功能区的有效贯彻实施。（二）设立功能区人大工作机构是促进功能区经济社会持续健康发展的客观需要。以经济开发区为例，我省经济开发区经历30余年的建设发展，始终保持了“发展速度明显高于全省平均水平，主要经济指标所占比重持续上升”的良好势头，成为我省发展最快、投资环境最优、产业层次最高、集约程度最强的经济板块，发挥了改革开放“试验田”作用。据省商务厅统计，2017年我省省级以上经济开发区公共财政预算收入增长、固定资产投资增长、规模以上工业增加