关于设区的市地方立法现状问题及对策.docx

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1、关于设区的市地方立法现状、问题及对策2015年3月，十二届全国人大三次会议审议通过了新的立法法，赋予全部设区的市地方立法权。省人大常委会按照立法法的规定，报经省委同意，于2015年7月24日通过了省人民代表大会常务委员会关于确定14个设区的市人民代表大会及其常务委员会开始制定地方性法规的时间的决定，明确14个新取得地方立法权的设区的市分别于2015年8月1日和12月1日起开始制定地方性法规。两年多来，我省各设区的市人大及其常委会积极开展立法工作，取得了一些成绩和经验，但也存在一些问题。为了全面掌握设区的市地方立法工作情况，总结工作中的经验和做法，分析研究立法中遇到的困难和问题，提出进一步加强和

2、改进设区的市地方立法工作的对策，省人大常委会法工委和师范大学立法研究服务基地共同组建了课题组。2017年5月10日至11日，省人大常委会副主任夏耕同志到淄博市就地方立法工作情况进行调研。7月至8月，课题组分别到青岛、荷泽、聊城、德州等市，采取问卷调查、召开专题论证会等方式开展调查研究，并赴福建省以及厦门市学习考察设区的市创新立法和省人大常委会审批法规相关程序和做法。在调查研究的基础上，结合工作实际，形成了课题研究报告。一、我省设区的市地方立法工作现状2016年1月至2017年11月，省人大常委会共批准设区的市报批法规、决定83件，其中2016年批准41件，2017年批准42件。从审批情况看，各

3、设区的市人大常委会能够坚持立法与改革发展决策相衔接，注重从法律制度上研究解决本市经济社会发展的重点问题，发挥立法的规范、保障和引领、推动作用。（-）坚持立法与改革决策相衔接，着力加强重点领域立法一是主动适应改革需求，积极通过立法引领、推动改革发展。设区的市立法紧紧围绕改革发展大局，以问题为导向，突出重点领域和改革关键环节立法，使得地方立法更有针对性，更加切合地方经济和社会发展的实际需要。以潍坊市禁用限用剧毒高毒农药条例为例，该条例立足于潍坊市是农业大市的实际，针对农产品质量安全和品牌农业在发展中遇到的突出问题，对剧毒高毒农药实行最严格的管控，破解了困扰政府多年的农药管理和执法缺乏依据、刚性不足

4、的难题，是一次把立法和改革决策相衔接，引领和推动地方改革发展的有益探索和实践，这方面的立法在全国尚属首例。再如聊城市道路交通安全条例，针对聊城市城区三轮车、四轮车非法运营现象突出，但部门权责不明晰、管理不善的现状，通过大量的调研、论证和协调工作，对交通部门和公安部门的管理职责进行调整，明确由公安机关交通管理部门承担三轮车、四轮车非法客运经营的查处职责，落实了执法责任，加大了整治力度，取得很好的社会效果。二是积极回应社会关切，着力推动解决人民群众最关心最直接最现实的利益问题。设区的市立法从本地实际出发，从城市管理的“小事项”入手，针对人民群众关心关注的热点、难点问题立法，满足人民群众对美好生活的

5、期盼。如青岛、东营两市制定了养犬管理条例，济南、济宁、烟台、潍坊等市制定了燃放或禁止燃放烟花爆竹管理条例，滨州、临沂、范泽等市制定了供热条例，日照、荷泽等市制定了物业管理条例。以滨州市供热条例为例，为充分维护和保障居民用暖的合法权益，条例明确规定了“采用入住用热率48%的标准”，明确了采暖时间、供暖达标温度，同时还对行政主管部门职责、供热企业和热用户的权利义务等做了制度规范。该条例对滨州市的供热用热管理工作起到了重要的促进作用，更为满足广大市民的供热需求发挥了积极作用。三是践行“绿水青山就是金山银山”的理念，突出生态环境保护立法。生态环境的保护与人民群众的利益息息相关，各设区的市都高度重视与环

6、境保护相关的立法。有的市人大常委会注重从城市环境保护的整体出发，制定综合性生态保护地方性法规，如威海市城市风貌保护条例，该条例从“山、海、湾、滩、岛泉”的城市整体空间格局着眼，突出重点海岸带、自然岸线、沿海防护林等生态保护要求，划定了基本生态控制线、绿线、蓝线、紫线等保护范围，坚守城市发展的生态底线，将城市整体风貌、自然风貌、历史文化风貌全部纳入立法保护范围。有的市选择从某一特殊区域或是环境保护的某一领域着手，制定区域性或专项生态保护地方性法规，如烟台、威海等市制定了饮用水水源地保护条例，济南、德州等市制定了湿地保护条例，济宁制定了泗河保护管理条例等，对特殊区域的水体进行保护；如荷泽、潍坊等市

7、制定了大气污染防治条例。还有的市针对本市特有的地貌环境和环保治理的重点，制定相应的法规，如济南、枣庄制定了山体保护条例，严格山体保护的制度设计，强化规划管控和保护措施，明确山体修复治理的责任和相关措施等。（二）坚持依法立法，积极推动立法工作制度机制建设一是建立了加强党对立法工作领导的制度机制。设区的市人大及其常委会始终把坚持党对立法工作的领导作为必须遵循的重大政治原则，自觉坚持和依靠党的领导，围绕党的重大决策部署安排立法工作，通过法定程序实现党的主张和人民意志的有机统一，保证地方立法正确的政治方向。一方面，在立法选项上，各设区的市始终坚持紧紧围绕市委决策的重点、经济社会发展的难点、人民群众关心

8、的热点选择立法项目，同时对市委提出的立法项目建议，积极响应，认真落实。例如，济宁市人大常委会为贯彻市委对城市管理和城市治理提出的新要求，制定了济宁市大气污染防治条例济宁市城镇容貌和环境卫生管理条例济宁市智慧城市促进条例，为该市改善生态环境、创建国家级卫生城市以及推进智慧城市建设和城市管理模式创新提供了有力的法律支持和制度保障。另一方面，市人大常委会积极争取市委支持，立法规划、计划报请市委审定，并根据市委的立法建议及时调整立法计划，并就重要的立法项目和立法中的重要问题及时请示汇报，主动接受的党的领导。例如，东营市人大在起草东营市城镇容貌和环境卫生管理条例黄河三角洲国家级自然保护区条例过程中，多次

9、向市委报告法规起草情况，以人大工作专报的方式及时向市委请示汇报。实践表明，越是坚持党的领导，就越能有效地进行立法沟通协调，有效地推动立法进程，及时解决立法工作中遇到的实际困难和突出问题。二是制定地方立法条例，将立法纳入法制化轨道。地方立法权是新立法法赋予设区的市的一项重要职权，规范完善的立法程序是行使地方立法权的重要保障。新取得立法权的14个设区的市均经过本市人民代表大会通过了制定地方性法规条例，原有立法权的淄博市修订了制定地方性法规条例。这些程序性法规为立法工作的开展提供了制度基础和法制保障，促进了立法工作的规范化、程序化和制度化。其中，有些设区的市根据立法实践和本市实际，制定了可操作、有特

10、色的审议程序和机制，如淄博市将法规审议程序确定为“两审三通过，以保证法规能够得到充分审议；莱芜市在规定“三审制”的同时，还对各方面意见比较一致或者调整事项较为单一的法规案，作出了两次或者一次审议即交付表决的特别规定，保证了一般法规能够得到充分审议，又从实际出发兼顾了法规审议程序的灵活性，以节约立法资源。三是加强立法程序化、规范化建设，为工作开展打下良好基础。第一，重视编制立法计划和立法规划。为保障立法有步骤、有计划进行，发挥人大常委会在立法中的主导作用，各设区的市人大常委会都编制了年度立法计划，部分市制定了五年立法规划。同时，为严格立法权限，在项目拟定阶段即征求省人大常委会法工委意见，由两级人

11、大常委会法工委共同研究，确保在立法权限之内确定法规项目，为法规审议通过打下基础。第二，改进和完善立法工作模式，逐步确立了市人大常委会法制工作委员会、市政府法制办公室以及有关部门“全程参与，分段领跑”的工作模式，形成工作合力,提高工作效率，确保了立法工作的顺利开展。第三，规范细化审议程序。各设区的市制定了配套的立法程序规则，为地方立法权的行使提供基本指引。如枣庄市人大常委会法工委编制了枣庄市人民代表大会及其常务委员会制定地方性法规流程图和枣庄市人大常委会审议和表决地方性法规案流程图，简洁明了地反映了市人大及其常委会整个立法过程；济宁市人大常委会注重法规审议工作，结合常委会审议的法规项目，提供相关

12、背景资料，并在审议法规项目之前向常委作专题辅导，解答疑问，引导常委会组成人员对法规草案的关键条款进行深入讨论，有效提高了法规审议质量。第四，严格按报批程序规定，能够在法规草案审议阶段征求省人大常委会法工委意见，并根据省人大常委会法工委提出的合法性审查意见作出修改，确保了法规不与宪法、法律、行政法规和省地方性法规相抵触，保证了法规顺利批准。第五,加强立法工作制度建设。如泰安市人大常委会制定了地方立法规划和年度立法计划编制办法、立法咨询员工作办法、立法协调联系会议制度、立法协商工作办法等；荷泽市人大常委会制定了立法计划编制办法、立法听证办法、评估办法、立法协调联系会议制度等制度，等等。（三）坚持科

13、学立法、民主立法，努力提高立法质量各设区的市制定了相应的制度和举措，采取多种形式，努力拓宽公众参与立法的渠道，提高立法民主化和科学化水平。一是不断拓宽社会公众参与立法的途径，广泛征集社会公众的意见和建议。第一，注重立法公开。每年拟定的立法计划和提交审议的法规草案都通过多种渠道向社会公开，方便群众以电话、短信、电子邮件等多种方式提出意见和建议,并提高了法规的宣传效果，引导社会各界就法规焦点问题进行深入讨论，为法规的实施打下良好的社会基础。第二，改进调研方式，组织不同群体、不同层面的座谈会、论证会、协调会；将工作重心下沉，通过实地调研、社区座谈、走访等形式，深入街道、社区，广泛听取利害关系人、基层

14、群众、政府有关部门等各方面的意见和建议。第三，建立立法联系点。临沂市坚持开门立法，确定了20个基层立法联系点，每个法规草案和立法制度都通过书面或者专程到基层立法联系点座谈调研，征求意见。济宁确定了20个基层立法联系点，制定了基层立法联系点工作办法，广泛听取基层群众的意见建议。二是建立完善立法专家论证、咨询制度，为地方立法提供理论支持。第一，通过召开专家论证会、委托开展专题研究等方式，深化专家、立法咨询员对立法工作的参与。如烟台市、滨州市、日照市针对具体立法项目，邀请相关领域专家，多次组织召开了专家论证会对涉及的重点内容进行了充分论证，保证了地方立法的科学性和针对性。第二，结合本地区特点建立立法

15、研究基地，形成立法论证咨询长效机制。如潍坊市人大常委会与潍坊学院、潍坊医学院和求是和信律师事务所合作建立了地方立法研究服务基地；烟台市人大常委会选取烟台大学、鲁东大学、工商学院等三所高校建立地方立法基地，参与地方性法规草案的起草、评估、论证等立法咨询服务活动；聊城市人大常委会与聊城大学合作建立了立法服务基地，并就聊城市道路交通安全条例和聊城市水环境保护条例签订了专项委托协议书，立法服务基地己就该两个条例草案分别出具了专项工作报告。第三，开展立法协商。青岛、泰安、滨州等市充分发挥政协的人才资源优势开展立法协商工作，制定立法协商工作办法，对年度立法计划和地方性法规案进行专题协商。三是注重突出地方特

16、色。地方特色是地方立法的生命线，是地方立法质量的本质要求。济南市名泉保护条例突出了济南“泉城”这一地方特色，对名泉保护作出具体规定。莱芜市钢结构建筑应用促进条例突出了莱芜“钢城”这一地方特色，是以地方立法形式在全国率先制定的深化钢铁行业供给侧改革的地方性法规，为莱芜市钢结构建筑应用和钢铁行业转型发展提供了法制保障。淄博市从作为煤炭生产、消耗、利用大市的实际出发，制定淄博市煤炭清洁利用监督管理条例，为该市煤炭清洁利用工作走上法制化轨道提供了保障。东营市作为黄河三角洲的中心城市，立足区位优势，制定黄河三角洲国家级自然保护区条例，填补了长期以来黄河三角洲自然区管理的法律空白。再如威海市居民养老服务保障条例，专门规范居民养老服务保障，突出了威海宜居城市的地方特色，等等。（四）省人大常委会法工委坚持合法性审查原则，确保设区的市报批法规顺利批准多年来，省人大常委会在审查批准济南、青岛、淄博三市地方性法规方面积累了丰富的经验。针对新赋予地方立法权的