社会资本参与矿山修复项目投融资模式分析.docx

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1、社会资本参与矿山修复项目投融资模式分析随着生态环境保护重要性日益体现，矿山生态修复工作进入全面 统筹推动阶段，自然资源部已下达了废弃露天矿山治理任务，但是面 对矿山量大面广现状、生态修复和资源利用困境，矿山修复任务完成 难度较大，一方面是资金保障与落实难度大，当前生态保护修复资金 投入总体不足，来源渠道较为单一；另一方面是矿山资源价值挖掘难 度大，现阶段矿山修复的目标不仅是复垦复绿，而是充分利用矿山的 资源属性与产业相结合进行价值挖掘，但是矿山资源再利用掣肘颇多, 必须实现经济价值和环境价值的协同。因此，本文尝试探索社会资本 参与矿山修复的投融资路径，利用社会资本的市场优势解决资金难题 和产业

2、难题，突破矿山修复项目的困境，为社会资本和政府部门实施 矿山修复提供借鉴。矿山修复钱从哪来？关于加强矿山地质环境恢复和综合治理的指导意见（国土资 发（2016） 63号）（以下简称“矿山综合治理意见”）强调坚持“谁 开发、谁保护，谁破坏、谁治理”的原则，对新建和生产矿山，严格 落实矿山企业保护与治理的主体责任。同时，2017年11月财政部、 国土资源部、环境保护部联合发文要求建立矿山地质环境治理恢复基 金，筹集治理恢复资金。该途径仅适用于能够落实到责任主体的矿山， 主要是一些近年新建和生产的矿山，但由于缺乏责任追溯和审查机制, 目前责任主体的矿山修复效果并不理想。对于大量的历史遗留废弃矿山，责

3、任主体缺失，需要责任主体之 外的资金投入。矿山综合治理意见中明确，计划经济时期遗留或者责 任人灭失的矿山地质环境问题，为历史遗留问题，由各级地方政府统 筹规划和治理恢复，中央财政给予必要支持。中央预算安排生态保护 修复专项资金是支持全国生态环境保护修复工作的重要资金来源，据 了解，近年来生态环境保护修复有关专项资金中央年度投入总量在 1000亿元以上，主要用于环境污染治理及相关保护修复，而用于国 土空间生态保护修复的资金不足两成。因此，中央预算安排专项资金 主要聚焦重点区域和项目领域，通过发挥资金的引导作用带动其他途 径的资金投入。在中央专项资金之外，需要地方政府财政专项资金进 行匹配。但矛盾

4、点在于经济落后地区生态保护要求高、修复任务重而 财政支持能力有限，财权与事权不匹配，”到位多少中央专项资金、 做多少项目”的模式可能缺乏全局观而导致最终修复任务无法完成。矿山综合治理意见指出，按照“谁治理、谁受益”的原则，探索 构建“政府主导、政策扶持、社会参与、开发式治理、市场化运作” 的矿山地质环境恢复和综合治理新模式。对于无土地复垦义务人、在 全国土地调查时已确定为建设用地、无权属争议的历史遗留工矿废弃 地，社会投资能够成为补充完善矿山修复项目资金来源的最终途径。社会资本的营利性决定其投资需要获得一定的投资收益，在中央 和地方财政资金和政策的引导下，社会资本必然需要利用自身优势进 行开发

5、式治理和市场化运作，从而实现投资收益。社会资本参与的模 式能够同时解决资金难题和产业难题，但是，目前社会资本的投融资 模式尚不清晰，社会资本在矿山修复项目中能够做什么工作？能够导 入什么产业？盈利点在哪里？回报机制如何设计？投资的核心和重 难点是什么？上述问题均是社会资本参与矿山修复项目所要探索和 解决的核心问题。社会资本在矿山修复项目中有哪些玩法？1、矿山修复+运营维护对于无法通过经营活动直接带来经营收益的矿山，修复以复垦、 复绿为主要目标，以体现生态效益为主。此类项目的资金来源以财政 资金投入为主，以矿山地质环境治理恢复基金为辅。社会资本和政府 合作将一定区域的矿山修复项目打包实施，负责项

6、目的投资、融资、 建设和运维，矿山复垦后的运营和维护内容包括复垦为耕地的农田水 利工程、田间道路等设施养护，复垦为林地、绿地的植被养护，以及 崩塌、滑坡、地裂缝、地面塌陷等次生地质灾害的监测、预报与防治 等。常见的投融资模式为PPP模式，以政府付费和少量使用者付费为 主。在该模式下，将传统施工的短期合同变成项目全流程服务的长期 合同，通过绩效考核提升项目矿山生态修复效果，对于政府而言则能 实现平滑支出、提升预算绩效的目的。河北省沧州市河间市砖厂工矿废弃地复垦项目采用PPP模式实 施，总投资22716万元，已完成融资交割15000万元，回报机制为政 府付费，社会资本负责工矿废弃地复垦，运营维护灌

7、溉设施、道路工 程等附属工程，项目已进入执行阶段。但需要注意的是，根据财政 部关于推进政府和社会资本合作规范发展的实施意见(财金(2019) 10号)，财政支出责任占比超过5%的地区，不得新上政府付费项目。 按照“实质重于形式”原则，依照收支两条线管理、表现为政府付费 形式的PPP项目除外；同时，对于规避上述限制条件，将新上政府付 费项目打捆、包装为少量使用者付费项目，项目内容无实质关联、使 用者付费比例低于10%的，不予入库。2、矿山修复+工矿废弃地复垦利用指标交易目前国内矿区废弃地的修复与利用的主要途径是与工矿废弃地复垦利用指标交易相结合。土地管理法规定工矿用地属于建设用 地范畴，各级人民

8、政府实行建设用地总量控制，严格控制耕地转为非 耕地。因此在城镇化建设中建设用地指标稀缺性明显，矿山用地的价 值凸显。根据历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法（国土 资规（2015）1号）（以下简称“试点管理办法”），国家通过下达历 史遗留工矿废弃地复垦利用指标，专项用于控制建新占地的规模，同 时作为安排复垦面积的依据。复垦利用指标纳入土地利用年度计划。 可见，在历史遗留工矿废弃地复垦利用指标可与新增建设用地指标相 挂钩，通过工矿废弃地复垦补充城市建设用地指标，缓解农转用计划 指标不足对城市建设用地发展空间的限制。试点管理办法中明确规定，建新节余指标原则上不得跨县级行政 区域使用。但目前部分省

9、份已在省域范围进行了突破，如安徽省国土 资源厅下发关于进一步推进历史遗留工矿废弃地复垦利用试点工作 的通知（皖国土资规（2018） 1号）明确规定“允许大别山连片特 困地区以及纳入国家相关规划的生态移民搬迁地区工矿废弃地复垦 利用建新挂钩节余指标，在省域范围内流转使用”，并在实践中进行 了尝试，2018年7月30日，安徽省首批工矿废弃地复垦利用节余指 标在合肥市公共资源交易中心成功挂牌转让。指标转让方是潜山县政 府，受让方为黄山市政府，成交面积约202.5亩，每亩40万元，成 交总金额8100.3万元。基于上述政策，在投融资机制创新方面，四川省沐川县完成了第 一批和第二批历史遗留工矿废弃地复垦

10、利用试点及建设用地指标流 转项目的投资人招商工作，社会资本方负责完成历史遗留废弃地实地 调查、协助申报变更地籍数据库，项目设计、复垦施工、达到验收标 准获得城镇建设用地指标，指标流转，项目投资与融资等。因此，工 矿废弃地复垦利用有政策支持和市场预期，是社会资本参与矿山项目 的重要途径。3、矿山修复+城镇低效用地再开发矿山开采涉及两项用益物权，采矿权和土地使用权，二者需分别 登记取得。根据矿产资源法实施细则和土地管理法，开办矿 山企业开采矿产资源应当办理采矿许可证，因从事开采矿产资源等生 产建设需要使用土地的，应当依法办理建设用地手续。因此，采矿权 和土地使用权相对独立。为实现生态资源保护和产业

11、结构升级，近年 来政策性关停大量环保未达标的矿山企业，通过注销采矿许可证收回 矿业权，同时退还被关闭矿山企业缴纳矿业权价款和给以行政许可撤 回的补偿。但是，对于土地使用权并未作说明，在政策性关闭矿山存 在潜在社会矛盾和遗留问题的情况下，对工矿用地的土地使用权进行 再利用是一条有效途径。国土资源部印发开展城镇低效用地再开发试点指导意见（国 土资发（2013）3号）明确城镇低效用地是指城镇中布局散乱、利用 粗放、用途不合理的存量建设用地，其实包括布局散乱、设施落后, 规划确定改造的城镇、厂矿和城中村等。关于深入推进城镇低效用 地再开发的指导意见（试行）（国发（2016） 147号）鼓励原国有土 地

12、使用权人进行改造开发。在符合规划的前提下，原国有土地使用权 人可通过自主、联营、入股、转让等多种方式对其使用的国有建设用 地进行改造开发。实践中，工矿废弃地往往可列入城镇低效用地再开发的范畴， 地使用权人，即主要指关闭矿山的原矿山企业可以直接或寻找合作方 对工矿用地进行改造开发，或者其他主体通过获取废弃矿山的土地使 用权后进行改造开发。但需注意的是，一方面改造开发如需变更原土 地用途的，应当依法办理规划修改和用地手续；另一方面不同用途土 地的价值差别较大，在保障矿山修复合理利润情况下应当防止因土地 开发产生的暴利，政府方需要在前期做好经济测算并设定相应的控制 机制。4、矿山修复+尾矿库综合开发

13、利用尾矿库具有资源性和环境危害性双重属性，在矿山修复治理中占 据极为重要的地位。在矿山修复过程中，尾矿修复治理和资源利用的 存在交叉重叠，尾矿的削坡、清危等工程都可能产生新的矿产资源， 因此，在尾矿库再开发利用中存在两个层面的问题：一是政策性关闭 矿山产生新的矿产资源进而产生矿产收益，可能导致原矿山企业不理 解，从而引发社会矛盾；二是采矿权灭失后是否涉及无证开采的违法 违规问题，根据国土资源部关于进一步完善采矿权登记管理有关问 题的通知(国土资发(2011) 14号)，形成尾矿资源和采矿废石的 采矿权已经灭失的，登记管理机关应在保障安全和保护环境的前提下, 按新立采矿权的程序出让尾矿资源采矿权

14、。目前在实际操作中各地区 没有明确统一的意见，河北省人民政府关于改革和完善矿产资源管 理制度加强矿山环境综合治理的意见（冀字（2018） 3号）提出可 以回收残留资源，用其收益进行治理。对残留资源，县级政府要组织 编制矿山环境综合治理恢复方案，经市政府审查批准后，报省国 土资源厅备案。由县级政府通过招投标方式确定治理主体，及时向社 会公布，接受社会监督，严禁以治理为名非法开采矿产资源。因此，在尾矿资源综合再利用的大背景下，各级政府仍需要在政 策层面给予支持、在实际操作中消除阻力，现阶段建议将矿山修复和 尾矿库综合开发打包实施，通过公开竞争方式选择投资人，以尾矿库 开发收益补偿矿山修复成本，从而

15、规避尾矿库开采权的办理和出让收 益定价和缴纳问题，在该模式下，由于尾矿资源利用数量和价值的难 以准确预判，如何实现与矿山修复工程的匹配是一个难题，需要政府 和社会资本在合作中制定动态的调整机制，以求平衡。5、矿山修复+产业导入产业的升级与调整是矿山修复治理的最高层次目标，通过对矿山 区域的资源禀赋进行挖掘和利用，配置区域产业链，实现生态环境和 产业发展的融合，因此，矿山修复的产业导入应当考虑导入绿色生态 产业，包括文化旅游、康养、生态观光农业、种植养殖等，在目前的 市场环境下，文旅产业是较为成熟和市场前景较为乐观的产业，矿山 地质环境和矿山文化因其独特性，适宜打造矿山主题的文化旅游项目, 在国

16、内外也有许多先例可供参考。包括以下几种类型：矿山遗迹开发在矿山地质环境治理恢复中，保留矿山地质遗迹、矿业生产生活 遗迹等，形成以展现采矿文化、矿业发展历史为主题的矿山公园，具 有观赏价值、教育价值和研究价值。我国已有72座公园获国家矿山 公园资格，包括中国首座国家矿山公园一一黄石国家矿山公园，由黄 石市文化旅游投资集团有限公司（市属国有企业）投资开发，并在 2018年9月引入社会资本，与武钢资源集团大冶铁矿有限公司签署 合作经营协议，采取租赁+合作方式继续进行黄石国家矿山公园的 投资开发运营。矿山自然景观开发矿山地质环境和开采可能形成独特的自然景观，让废弃矿山整治 和山水林田湖草整治相结合，形成天人合一的生态景观。重庆市渝北 区铜锣山原有一百余个采石场,经政府前期投入2000多万元完成650 亩铜锣山废弃矿山恢复治理，生态环境恢复和基础设施配套完善，矿 坑自然蓄水变成镶嵌山间的蓝宝石，政府在前期投入过程中同步进行