党和国家机构改革与行政诉讼制度创新发展附行政诉讼法司法解释对行政诉讼制度的发展与创新探析.docx

《党和国家机构改革与行政诉讼制度创新发展附行政诉讼法司法解释对行政诉讼制度的发展与创新探析.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《党和国家机构改革与行政诉讼制度创新发展附行政诉讼法司法解释对行政诉讼制度的发展与创新探析.docx（12页珍藏版）》请在第一文库网上搜索。

1、【摘要】党和国家机构改革对行政主体理论、行政行为理论、行政法治监督理论以及行政救济理论等行政法基本理论产生重要影响。为积极应对党和国家机构改革对行政诉讼带来的挑战，特别是党政机构合并合署改革对行政诉讼提出的新要求，行政诉讼要从受案范围、当事人主体资格、法律适用、执行等方面加强研究及时回应，推动行政诉讼制度创新发展。【关键词】机构改革；行政诉讼；挑战；创新发展党和国家机构改革推动党政机构融合、党务政务融合、法治监督体系和责任体系融合，导致了行政法的基本原则、行政法的渊源、行政主体理论、行政行为与行政程序制度、行政法治监督体系以及行政救济理论等一系列的行政法的基本理论的变迁。作为与行政法的基本理论

2、密切关联的行政诉讼制度，不可避免会受到党和国家机构改革的重大影响和挑战。行政诉讼应当积极顺应党和国家机构改革背景下行政法治建设的需要，为新时代建设法治政府提供有力司法保障。一、党和国家机构改革与行政诉讼受案范围由于法院审理行政案件是对行政行为是否合法进行审查，党和国家机构改革对受案范围的影响，主要体现在组建的行政机关或者划入职责的行政机关作出的行政行为属性可能会因机构性质的变化而发生改变。这里需要结合机构改革的具体情形进行分析。（一）党政机构合并合署改革与受案范围在合署办公模式下，合署机构保留了形式上的职能划分，合署的各个机构在法律上并没有消失，行政机关的行政主体资格仍然存在，能够保证其依法定

3、职权履行职责。行政机关在合署办公之前应当履行职责，在合署办公之后相关职责仍然要继续履行，对于该行政机关作出行政行为应当纳入行政诉讼受案范围并没有变化。行政机关不能以党政机构合署办公为由，排斥法院对应当纳入受案范围的行政行为进行司法审查。党政机构合并改革分两种情形，一种情形是将党的机构设在行政机关，比如将中央农村工作领导小组办公室设在农业农村部，将中央全面依法治国委员会办公室设在司法部，将中央审计委员会设在审计署。在这种合并设立情形下，并没有改变行政机关的行政主体资格，其应当履行的法定职责仍然要履行，其作出的行政行为应当纳入行政诉讼受案范围的仍然要纳入，因此行政诉讼受案范围并没有因将党的机构设在

4、行政机关而受到影响。另一种情形是将行政机关并入党的机构,保留行政机关牌子,或者将行政管理职责划入党的机构,对外加挂行政机关牌子，比如将公务员局并入组织部,对外保留公务员局的牌子,将新闻出版管理职责划入宣传部，对外加挂新闻出版署（局）（版权局）牌子，将电影管理职责划入宣传部，对外加挂电影局牌子，将宗教事务局并入统战部，对外保留宗教事务局牌子。在这种合并情形下，党的机构对外保留或者加挂行政机关牌子，尽管是以加挂或者保留的行政机关名义对外行使行政权力，实质上行使行政权力的是党的机构。党政机构合并对受案范围的影响主要体现在，原来由行政机关作出的应当纳入行政诉讼受案范围的行政行为，在党政机构合并后，党的

5、机构不以行政机关名义作出行政行为，而是以党的机构名义作出党务行为，这种行为可能会对相对人的权利义务产生实际影响，是否需要把该类行为纳入行政诉讼受案范围需要研究。党务行为是否应当纳入行政诉讼受案范围，是党和国家机构改革背景下提出的新问题。有观点认为党务行为介入行政管理领域，涉及或运用了行政权力，侵犯了相对人的合法权益，人民法院依据宪法赋予的介入和监督行政权的权力，依法可以对党务行为进行司法审查。并且，提出要把七种涉及行政权的党务行为纳入行政诉讼受案范围进行司法审查。有观点认为由于党的执政地位决定了它的执政权不仅仅是党权，同时也是一种国家权力，包含了立法、行政、司法多种性质的权力，对党组织违法行使

6、行政权的现象应当如何追究是应当思考问题，而行政诉讼制度为解决这一难题打开一扇大门，应当将党组织纳入行政诉讼的监督。应当说，在党政融合背景下，上述关于把党组织的党务行为纳入行政诉讼受案范围的观点，尽管提出了不少理由，但是混淆了我国党政关系实质，把党组织等同于国家机关，把党组织的行为等同于行政行为，这种观点不仅难以获得理论支撑，还容易引发实践混乱。总体而言，由于党政合并合署机构具有党的机构和行政机关的双重身份，判断其作出的行为性质以及是否属于行政诉讼受案范围，可从以下方面进行把握：一是从行为主体看，是以党的机构名义还是行政机关名义作出行为；二是从行为依据看，相关主体是根据党内法规还是根据法律作出行

7、为；三是从行为内容看，行为涉及管理事项的内容是党务事项还是行政管理事项。总之,党内法规对于党组织的行为规定了相应的监督方式和救济途径，行政诉讼应当继续坚持现行的受案范围标准，党政合并合署机构在党内法规规定的权限内作出的党务行为不具有可诉性，不属于行政诉讼范围，党政合并合署机构依据法律法规规定的权限和程序作出的行政行为，具有可诉性，属于行政诉讼范围。（二）综合行政执法改革与受案范围深化党和国家机构改革方案提出整合组建市场监管综合执法队伍、生态环境保护综合执法队伍、文化市场综合执法队伍、交通运输综合执法队伍、农业综合执法队伍等五支综合执法队伍,大幅减少执法队伍种类，合理配置执法力量。综合行政执法改

8、革是把行政权在政府部门内部进行重新划分和调整，政府部门的行政处罚权、行政强制权等相应划出，综合执法机构要相应地划入行政权，总体上看，行政权并没有增加或者减少。并且，不管行政处罚权由政府部门行使，还是由综合执法机构行使，行政处罚权仍然需要按照法定权限和程序行使，由此引发的行政纠纷，原来应当纳入行政诉讼受案范围的，综合执法改革后仍然需要纳入受案范围；原来不属于行政诉讼受案范围的，综合执法改革后依然不应纳入受案范围。二、党和国家机构改革与当事人主体资格由于党和国家机构改革是对党和国家的组织机构进行调整，而组织机构则是认定行政诉讼主体资格的关键，机构改革对行政主体理论将产生重大影响，必然会影响到行政诉

9、讼适格被告的认定。原告资总是病公民、法人或者其他向法院提起诉讼，从主体资格上所做出的一种必要限制。如果起诉人不具有原告资格，那么法院就会从程序上裁定不予受理或者驳回起诉，起诉人的争议也就不会进入实体审理。行政诉讼法第25条第1款规定，“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。”行政行为的行政相对人具有原告资格目前比较明确，其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织是否具有原告资格，关键在于准确界定利害关系的内涵和外延。简言之，利害关系是利益和损害关系，与被诉行政行为有利害关系“是指行政机关的行政行为对公民、法人或者其他组织的合法权益已经或者将会

10、产生实际影响在党和国家机构改革背景下，无论是行政相对人还是与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，只要认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权向法院提起行政诉讼。需要强调的是，党员与公民的范围并不完全重合，党内救济与行政诉讼救济不应混同。在党政机构合并合署改革中，如果合并合署机构因党务管理事项以党的机构名义对党员作出党务处理行为，该党员只能依据党内法规规定的救济途径向党组织请求救济，而不能以行政诉讼原告身份向法院提起诉讼，否则法院可以其不具有行政诉讼原告资格为由裁定不予立案；如果合并合署机构因行政管理事项以行政机关的名义对公民、法人或者其他组织作出行政行为，公民、法人

11、或者其他组织可以行政诉讼原告身份向法院提起诉讼，而不是以党员身份向党组织寻求救济。（二）被告资格由于党和国家机构改革是对组织机构进行调整归并，必然会对行政主体理论产生重要影响，必将影响行政诉讼被告资格的认定。1 .党政合并合署改革与被告资格认定。从党政机构合署办公来看，合署后的行政机关仍然具有行政主体资格，对外作出影响相对人权益的行政行为时，应当以行政主体的名义、按法定权限和程序进行。行政行为的相对人或者利害关系人对合署后的行政机关的行政行为不服的，应当以该行政机关为被告向法院提起行政诉讼，合署后的行政机关是行政诉讼适格被告，党的机构不是行政诉讼适格被告。从党政机构合并来看，在党的机构并入行政

12、机关情况下，该行政机关以自己名义对外作出影响相对人或者利害关系人合法权益的行政行为时，相对人或者利害关系人应当以该行政机关为被告向法院提起行政诉讼，该行政机关属于行政诉讼适格被告，党的机构不能单独作为被告，也不能作为行政诉讼共同被告。行政机关并入党的机构,对外保留行政机关牌子，或者将行政管理职责划入党的机构,对外加挂行政机关牌子情况下，“新机构在行使法定公权力时.，仍须以相应的行政主体名义进行，即原本的政府部门会在名义上予以保留。”行政行为的相对人或者利害关系人，应当以对外保留或者加挂牌子的行政机关为被告向法院提起行政诉讼，保留或者加挂牌子的行政机关为适格被告。比如，在原告宗某某认为被告国家公

13、务员局未履行政府信息公开法定职责一案中，国家公务员局是行政诉讼适格被告。在原告薛某某诉被告江苏省民族宗教事务委员会、国家宗教事务局政府信息公开及行政复议一案中，江苏省民族宗教事务委员会、国家宗教事务局是行政诉讼适格被告。这两起案件均发生在机构改革后，都涉及到行政诉讼适格被告认定问题。在原告宗某某诉被告国家公务员局未履行政府信息公开职责一案中，涉及到国家公务员局作为行政诉讼适格被告问题。根据深化党和国家机构改革方案规定，将国家公务员局并入中央组织部，中央组织部对外保留国家公务员局牌子。调整后，由中央组织部履行公务员管理方面的主要职责，“这种实质上的合并，使原来的行政机关脱离行政系统，成为党的工作

14、部门，从行政主体资格说，对外保留国家公务员局牌子，在形式意义上仍具有行政机关的属性，受公务员法的调整，是行政法律关系的主体，也可以成为行政法律责任的承担者J改革后，尽管国家公务员局并入中央组织部，由中央组织部行使公务员管理职责，相对人或者利害关系人对公务员考试、录用等具体管理行为不服的，可以向法院提起行政诉讼，但不能以中央组织部为被告，而应当由对外保留牌子的国家公务员局为被告。在原告薛某某诉被告江苏省民族宗教事务委员会、国家宗教事务局政府信息公开及行政复议一案中，涉及到党政机构合并合署改革后行政复议机关作共同被告问题。根据深化党和国家机构改革方案规定，将国家宗教事务局并入中央统战部，中央统战部

15、对外保留国家宗教事务局牌子。调整后，由中央统战部履行宗教事务管理方面的主要职责。从本案看，薛某某对江苏省宗教局（机构改革后更名为江苏省民族宗教事务委员会）的政府信息公开告知行为不服，向上级行政机关申请行政复议时，可以对外保留或者加挂牌子的行政机关为行政复议机关，即以国家宗教局而不是以中央统战部作为复议机关。薛某某对政府信息公开告知和行政复议决定不服向法院提起行政诉讼，应当以江苏省民族宗教事务委员会和国家宗教局作为共同被告。在党政机构合并合署改革后，对于党的机构能否作为行政复议机关或者行政复议被申请人以及行政诉讼被告争议较大。当前主流观点认为，党政机关合并合署后应当以对外保留或者加挂牌子行政机关

16、为行政复议机关或被申请人以及行政诉讼被告，不应以党的机构作为行政复议主体或者行政诉讼被告。有观点认为,为适应机构改革对行政复议和诉讼的新要求，有必要改行政主体为公法主体，改行政复议法和行政诉讼法为公权复议法和公权诉讼法，以赋予党组织复议和诉讼的主体资格。甚至有观点认为，“党组织虽然不是行政机关，也不是法律法规授权的组织，因其特殊的地位和自身的性质享有广泛的行政权，并且由于行使行政权影响到公民、法人和其他组织的合法权益，就应该成为行政诉讼的被告。”应当说，这种把党的机构作为公务主体，纳入行政复议和行政诉讼监督范围的观点，并不符合我国宪法和相关法律规定，也不符合我国党政关系实际。在我国行政组织法体系尚不完善，行政主体理论也不成熟的情况下，以革新行政主体理论的方式来认定党的工作机构的行政职权性质，条件不成熟，而且容易形成更大混淆。党内法规对于党的机构作出党务行为规定了相应的党内救济途径，当公民合法权益受到党组织或者党员个人的侵害时，可以向同级或上级纪律检查委员会进行检举、控告，利用党