党政机构合署合设与行政主体理论的发展附党政机构合并合署改革的行政法回应.docx

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1、摘要党政机构合署合设改革使党的机构直接参与到了国家治理过程中，产生了一种新型的党政融合主体，这对我国传统的“诉讼主体模式”的行政主体理论造成了冲击。实际上，党政机构合署合设是新公共治理时代党政关系深度调整的产物，其内在的逻辑是党政协同治理。面向公私合作治理实践和党政机构合署合设改革，宜采用“治理主体模式”发展行政主体理论，实现行政主体理论向组织结构、制度网络关系的必要拓展。研究作为塑造权责关系的治理主体法、作为规范组织场域的治理责任法，方能处理好党政机构合署合设改革所衍生的新旧问题。弓I言党最机构合署合设产生了一种新的行政主体党政协同治理主体，这使得现有的行政法尤其是行政主体理论出现了解释困境

2、和“理论危机”。行政法学需要以新的理论创新来适应新的改革要求。一、党政机构合署合设的由来、内涵及特征党政机构合署、合设是具有中国特色的组织形态，它们涉及不同面向的问题。因此，在探讨党政机构合署合设的行政法问题之前，须对二者进行清晰的界定。（一）党政机构合署合设的产生及其表现形态1 .党政机构合署合设的由来党政机构合署合设的探索由来已久，1952年中共中央在关于加强纪律检查工作的指示中就曾指出：“各级党委的纪律检查委员会与各级人民监察委员会可以酌情实行合署办公，分工合作，互相辅助，加强联系，做好工作。”1953年，安徽省省纪律检查委员会和省人民监察委员会合署办公，开创了地方党政机构合署的先河，但

3、这一探索当时并没有在全国范围内得以推广。之后，纪检与监察几经分合。党的十四大后，党委纪检机关和政府监察机关再次合署办公。自2000年开始，合署办公改革探索在部分省份展开，党政合署的范围从党和政府的监督部门扩展到安全稳定部门、高等教育管理部门和秘书机构等，但仍限于一个党的机关和一个行政机关进行合署办公。这也形成了我国党政合署的一般形态。2008年我国开始进行行政体制的大部制改革。2009年广东顺德在地方大部制改革中大胆尝试组建“大纪检、大政法、大宣传、大社工”的党政合署大部门。2010年广东省率先推广“顺德模式”，其他省市相继效仿，形成了一种大部门式的党政合署新形态。这种形态下的党政合署将党委和

4、政府职能相同、相近或相似的部门进行全面整合，组建合署大部门，甚至将党政机关和群团组织的合署也囊括了进来。由此可见，我国党政机构改革中党政合署经历了从一般形态向大部门形态的迈进的过程，但在党政合设方面鲜有探索。2 .党政机构合署合设的表现形态为了进一步解决党政机构重叠、职责交叉、权责脱节等突出问题，党的十九大报告指出，“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公2018年2月，中共中央通过了关于深化党和国家机构改革的决定和深化党和国家机构改革方案，根据上述决定和方案，党政机构合署合设是将职能相近、联系紧密的党政机构进行合并设立或者合署办公。在国家层面，其所涉及的合署合设对象主要包括：组建

5、国家监察委员会与中央纪律检查委员会合署办公、将国家公务员局并入中央组织部、将国家宗教事务局并入中央统战部、将国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责和电影管理职责划入中央宣传部、将中央防范和处理邪教问题领导小组及其办公室职责划归中央政法委员会和公安部、将中央军委政治工作部和后勤保障部有关职责与国务院部门职责整合并组建退役军人事务部作为国务院组成部门。在地方层面，允许地方机构设置在重要事项上与中央保持基本对应的前提下，赋予省级及以下政府更多自主权，突出不同层级职责的特点，因地制宜，既允许“一对多”，也允许“多对一”，力求打破“上面千根线下面一根针的局面，克服“职责同构造成的层级权责不清、资源配置分

6、散、效能低下等问题。（二）党政机构合署合设的概念界定与主要特征1 .党政机构合署合设的概念界定党政机构合设合署涉及党政机构合署办公、党政机构合并设立两个概念。简而言之，合署办公，即两个或两个以上的机构在一起办理公务的情况，实行“两块牌子”“两个章子，“一套人马”的体制。党政机构合署不同于“联合办公”，它“发生的是化学反应，而非办公空间的物理整合”。与“合署办公”不同，“党政合设”则是将党的工作机关变成国家机构或者将国家机构变成党的工作机关，原机关被吸收或消灭而形成新的机关，从而使党的工作机关成为行使国家公权力的机构，其目的是践行“大部门制、扁平化”的机构设置和管理方针，实现党政机构“精简、高效

7、、统一”的运行目标。由此可见，合并设立与合署办公在整合方式上有很大的差异，党政机构合署保留了形式上的职能划分，“合署的各个机构在法律上并没有消失，理论上仍然具有独立的法律资格，党政机构合并设立产生了一个新的机关，实现了实质意义上的机构职能整合。2 .党政机构合署合设的主要特征尽管从法律形式上来看，党政机构合署与党政机构合设的差别表现在合并或合署后的法律主体是一个还是两个的问题上，但两者在职能整合的内在逻辑上是一致的。首先，与既往的几次机构改革相比，党政机构合署合设改革并不仅仅局限于行政体制范畴内，而是对传统的党政关系做出了重大的思路调整。加强党的全面领导、深度调整党政关系是其精神内核。其次，从

8、机构职能调整的范围看，党政机构合署合设所涉及的主要是与党的政治、组织、思想领导以及纪律检查密切相关的重点领域。再次，从机构职能调整的内容看，党政机构合署合设以职能中心主义为导向，实现了党的机构和政府机构的双向协同，既有政府机构划入党的机构，也有党的机构并入政府机构。最后，从职能的履行方式看，均实现了职能、机构和人员的三重整合，即所谓的“一套人马”，实行统一领导、统一编制。总之，由于党的机构直接参与到了国家治理过程中，一种新型的治理主体党政融合主体已然走入法治的视野。二、党政机构合署合设对我国行政主体理论的挑战党的机构与政府机构合署合设直接参与治理，必然会对行政法学理论产生系统性影响，其中，行政

9、主体理论首当其冲。（一）我国传统的“诉讼主体模式”行政主体理论20世纪80年代末，借助王名扬的法国行政法一书，行政主体概念被引入我国。从渊源上看，它继受于公共行政时代的西方行政法学理论，是法律移植的产物。行政主体概念在我国的经典表述是“依法享有行政权力，能以自己的名义行使行政权，并能独立承担由此产生的法律责任的组织。“其要义可以概括为三个字，即“权”“名”“责只有符合“权名责”解释框架的行政主体才能成为行政诉讼的被告，才能成为权利义务的最终承担者。作为一种法律制度，西方行政主体理论可称之为一种“分权主体模式”，它承载着行政民主化、地方分权、公务分权等功能，认为行政机关只是行政主体的“器官”，不

10、承认行政机关具有独立的法律人格，在理论上比较注重研究行政主体的组织构造，并通过立法来建构行政组织体系、设置行政机关和控制公务员的规模。行政主体一般分为联邦行政主体、地方自治团体、公务法人等，其责任是指实质上的责任，即行政后果的最终归属，与财产责任密切相关，而与被告资格认定并无必然联系。由此可见，我国的行政主体仅停留在诉讼法意义上，其主要功能在于解决法律救济问题，而对组织法问题漠不关心。这种“诉讼主体模式”的行政主体理论，不仅正在承受公私合作治理实践的洗礼，更面临着这场党政机构合署合设改革所带来的巨大冲击。（二）党政机构合署合设对行政主体理论的冲击党政机构合署合设，其积极影响是十分明显的，它有利

11、于实现资源的统合、机构的协同，发挥系统和整体效应，更好地实现“精简、统一、效能原则。但不可讳言，无论是合署办公还是合并设立皆给传统行政主体理论带来一定的冲击。1相对人权利救济的难题。在传统”诉讼主体模式”下，行政主体是不包括党的工作机关的。这套行政主体的理论深刻地影响着行政复议和行政诉讼，在确定行政复议的被申请人和复议机关，以及确定行政诉讼被告、国家赔偿义务人时，行政主体理论是核心的判断标准。然而，党政机构合署合设后，上述情况就发生了变化，合并设立将国家行政机关变成了党的工作机关，从而使党的工作机关成为行使国家行政权的机构。如果固守传统的行政法理论，党的机关既不可以成为复议被申请人和诉讼的被告

12、，也不能成为复议主体，更不能成为赔偿义务主体，这将导致大量涉及公民权益的公权行为无法获得救济，复议、诉讼和赔偿就会成为“断头路”。2.党规与国法衔接的困难。传统行政主体是依据“国法”来履行行政职能。然而，党政机构合署合设后，党政融合主体既包含了国家机构成分，也包含了党的机构成分。按照法理，作为履行国家职能的组织必须依据国家法律行使职权，作为党的工作机关也要依照党规办事。在某种意义上，“党内法规对国家机构的影响将变得更为直接，甚至成为新机构组织运行的主要准则。这是否意味着党内法规可直接成为行政法的一种法律渊源?党内法规与国家法律又如何协调、衔接?二者发生冲突应该如何处理?与此同时，对行政行为的合

13、法性审查不再仅仅是以是否符合法律、法规等规定为标准，还必须将是否符合党内法规纳入进来考察，这也必然带来行政复议、行政诉讼等制度的重大改革。3 .行政机关责任制的问题。根据宪法和有关组织法，我国各级人民政府及其职能部门均实行首长负责制。而根据中国共产党党组工作条例（试行）和中国共产党工作机关条例（试行），党组工作“坚持民主集中制”，党的工作机关“坚持贯彻民主集中制”，即实行集体领导、集体决策、集体成员平等、少数服从多数的决策体制。我国实行的是兼有合议制”因素的首长负责制，在总体上，尽管它与党组织集体负责、分工负责的领导制度存在相互融洽的空间，但在微观层面上，由于党政机构合署合设采用了混合式组织形

14、式，实行内部统一领导、统一编制，因而难免在具体工作中出现两种制度冲突的问题。4 .党政“职责同构”的风险。党组织不仅协调、指导、协助政府部门的工作，还监督政府部门的工作。在职能相近的党政机构之间，存在两种基本关系：一是促进配合的关系；二是监督与被监督的关系。在规范意义上，这两层关系并不会随着党政机构合署合设而消灭，其依旧留存于新机构内部。但是，党政合署合设必然使得这些原本职能相近的党政机关关系更为紧密，部际协调转化为系统内统筹，外部监督转为内部监督。由于党的工作机关与政府部门之间的职权职责界限变得模糊不清，因而党政之间的监督和被监督关系势必大大弱化。没有监督的权力，其被滥用的风险大大增加。三、

15、党政机构合署合设下我国行政主体理论的调试“每一种行政法理论背后，皆蕴藏着一种国家理论。在中国，仅从行政诉讼方面认识行政主体是远远不够的，因而以党政关系为视角的理解至关重要。（一）“诉讼主体模式”的行政主体理论应对乏力面对党政合署合设对行政主体理论带来的冲击和挑战，目前学术界已经提出了若干应对之策。其中，比较明确的观点主要有：”公法主体说”与“职责转移说”。公法主体说的逻辑前提是党的执政权也是一种公权力。根据此种观点，应将行政主体改为公法主体，凡是行使公权力的组织均应赋予其复议和诉讼的主体资格。职责转移说认为，行政复议与应诉职责应当视为行政职责的一部分，职责随机构转移。具体到党政合署合设领域，”

16、部分行政机构划归党的机构管理和领导，保留了行政机构牌子，其行使的权力仍为行政职权，故仍然应当按照行政机关身份接受社会和司法监督上述两种观点结论虽然各不相同，但在亟需改造我国行政主体理论这一点上已经形成了基本共识。然而，我们也可以看到，公法主体说和职责转移说均未触及党政合署合设的法权结构和规范意蕴。前者是从行政主体表现形式的角度对行政主体的外延进行补充，后者是从纠纷解决这一行政过程的“末端”来提出法律形式上的解决方案。二者的视野并没有摆脱行政主体传统功能定位的窠臼，更没有深入行政主体的内部组织构造、关注行政组织间关系和权责规范化问题。（二）党政机构合署合设的分工协同关系自中华人民共和国成立以来，我国的党政关系经历了一个否定之否定的辩证过程。虽然早在建国初期就有过党政分离的尝试，但是随着高度集中计划经济体制的建立，逐渐出现了党委包办、代替政权机关的趋势。鉴于党政关系处理不当给党和国家事业造成的严重损失，