党政联合发文的制度逻辑及其规范化问题附国家治理视阈下的党政联合发文：运行机理演化脉络与现实困境.docx

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1、提要：党政联合发文是实现政党政治与政府行政联结融通的政策工具之一。在当代中国国家治理的过程中，党政联合发文与国家正式立法具有治理功能相辅相成、权限范围并行不悖、规范内容相互转化等内在关联。党政联合发文是实现党领导国家政权和党政双轨权力整合的制度形态，也是党领导立法的重要途径。它在一定程度上提升了政府效能，弥补了国家治理的制度短板，减少了规范性文件的制定成本，提高了制度的供给效率与执行合力。当前，需要在中国特色社会主义法治体系框架内，对党政联合发文的权限范围、身份定性、备案审查等问题进行理论论证与制度安排，避免党政联合发文的泛化，实现党的领导的政治性与国家法律的规范性之间的互构、协调与平衡。关键

2、词：党政联合发文；党内法规；党领导立法；中国特色社会主义法治；国家治理体系目录引言一、党政联合发文的制度形态二、党政联合发文的制度功能三、党政联合发文的规范化结语弓I言党赢合发文是当代中国政治和法治实践中独特的制度现象。它泛指中国共产党各级党委与国家政权机关因治理事项存在交集而共同发布相关通知、意见、决定、规定、指示等制度文件。在中国特色党政高度协同的复合型国家治理过程中，党政联合发文的地位早已超越一般意义上的公文处理方式或工作惯例，其“从临时性、过渡性的政策载体演变为一种常态化的治理工具“，在治国理政过程中发挥着越来越重要的作用。长期以来，在传统国家主义法律观的支配下，党政联合发文经常被法学

3、理论研究者有意无意地忽视或误读，甚至“被当作一种非法律的事物而拒之于法律殿堂之外”。从已有研究看，大多学者秉持规范主义视角、国家法中心主义立场对党政联合发文进行评价。有学者认为，党政机关联合发文是一种重效率、重权威而轻视法治的做法，与依法执政和依法行政的要求存在差距；也有学者断言，随着中国法治进程的推进，党政联合发文现象会越来越少，最后将不复存在。对于一种当下正在运行的复杂的制度现象，我们不宜轻易评判或简单否定，而应尝试理解其负载的制度功能及其运行背后的制度逻辑。将党政联合发文置于当代中国国家治理的体制背景和结构中观察可以发现，党政联合发文回应了国家治理的现实需要，在治国理政中发挥了正向效应，

4、为中国诸多实际问题的解决提供了行之有效的方案；其本质上是中国特色党政关系在制度层面的集中体现，展现了中国国家治理体系最核心也最具特色的体制形态“党政双轨一体”结构及其内含的党政关系整合性、嵌入性与联动性特征。鉴于此，本文将在国家治理体系的背景和结构中挖掘党政联合发文的功能作用，展示其运转机制的制度逻辑；在党政联合发文制度逻辑的框架内，结合中国特色社会主义法治的规范性要求，对党政联合发文的权限范围、身份定性、备案审查等规范化问题予以论证并提出学理上的建议。针对党政联合发文这一中国特色制度形态进行深入研究，可以窥见当代中国特色党政关系的运作机制和结构性特征，也将对深刻理解中国国家治理的制度逻辑大有

5、裨益。一、党政联合发文的制度形态中国共产党与国家政权机关联合发文的做法由来已久。在中国共产党尚未取得国家政权的革命战争年代，党政联合发文很大程度上只是一种政治动员和对外宣传的形式，不涉及具体的治国理政内容。1949年中华人民共和国成立，标志着中国共产党从一个领导人民夺取全国政权的党转变为执掌全国政权的党。自此以后，党政联合发文逐渐成为中国共产党党内法规和规范性文件最重要的表现形式之一。它反映了当代中国党政关系中最为稳定和深刻的要求，即党要通过国家政权机关实现对国家和社会的领导。为避免以党的名义直接向社会发号施令，同时又要将党的意志充分融入国家治理的过程，中共中央和各级党委经常以党政联合发文的形

6、式发布意见、纲领，有效组织和动员党与政两方面的资源，实现治国理政的目标。中国共产党在不同历史时期的执政理念与方式不同，党政关系也经历了周期性变化，党政联合发文的频率、制发形式、调整范围和社会功能亦处于发展变动之中。（一）改革开放之前的党政联合发文中华人民共和国成立初期，为巩固新生的人民民主政权，中共中央需要联合中央人民政府对国民经济和社会管理的诸多具体事项进行规范。据初步统计，19491979年间，中共中央与国务院联合发文共计24件。这些发文主要集中在20世纪50年代中后期至60年代初期。这个时期的党政联合发文在内容方面很大程度上是“就事论事”，即针对农业生产合作社、粮食工作、发展大牲畜、大规

7、模造林、除四害讲卫生等特定事务进行具体指示，尚未上升到治国理政的纲领性文件的高度。周恩来曾对党政联合发文的工作方式给予积极肯定的评价。他认为，党政机关联合发文这种形式，”对于推进工作是有好处的，今后还应继续采用同时，他也指出，“共产党的组织包办代替行政工作，或者对于某些具体业务不通过行政而直接干预“，对于政府工作、党的工作的开展都是不适当的。在周恩来看来,党政联合发文如果运用得好，不会导致党组织包办代替、直接干预政府工作；但是，并非凡事都要党政联合发文，而是针对“带有政治号召和政策指示性质的决定或者带有群众运动性质、需要党政一齐动手的工作指示“，采取党政联合发文才较为妥当。（二）改革开放之后的

8、党政联合发文为解决改革开放带来的权力运行和社会治理的新问题，同时也出于转变党的执政方式以及规范党组织工作方式、加强党员管理的需要，党政联合发文的数量和频率迅速提升。仅在1979年中共中央颁布的16件党内规章制度中，由中共中央与国务院或者中共中央职能部门与国务院部委联合发布的就有8件。根据主体构成的差异，改革开放以来的党政联合发文大致可以划分为中央党政联合发文和地方党政联合发文两类。其中，中央党政联合发文主要有中共中央与国务院的联合发文、中共中央办公厅与国务院办公厅的联合发文、中共中央职能部门与国务院部委的联合发文三种。1 .中共中央与国务院的联合发文在各种类型的党政联合发文中，中共中央与国务院

9、的联合发文涉及面最广、效力层级最高、社会影响力也最强。1979年至今，中共中央与国务院的联合发文共计248件，其名称包括意见、通知、决定、规定、指示、批复等多种形式。其中，“意见”数量最多，有85件；仅次于“意见”的是“通知”，有73件。在内容方面，这些联合发文中既有关于农业和农村工作、经济调控、社会治理等方面的宏观决定、指示、意见、措施，也有针对特定事项的通知、规定和批复。在形式方面，有不少发文属于“批转转发印发类文件。这类发文并未就特定事项作出新的规定，通常只是对中共中央职能部门或国务院部委制定的规范性文件以中共中央、国务院名义进行转发或批转，以显示中央对此类问题的高度重视，同时也有助于提

10、升原文件的社会权威和执行实效。中共中央、国务院联合发文所涉及的事项和内容极其丰富。20世纪70年代至90年代的联合发文，大多聚焦国家和社会事务中的具体问题，或是就某个特定事项作出批复、进行指示，带有明显的个别事项针对性、临时性、应急性特点。十八大以来，中共中央、国务院联合发文共有86件，这些发文很少再涉及具体事务性工作，发文对象也不限于传统的“归口管理”模式之下的各个“口”，而是主要围绕国家治理现代化的综合性、基础性、公共性问题，聚焦经济社会发展的规划纲要，关注农业现代化、城乡治理、区域协调发展、乡村振兴等重大领域的改革举措，以及全国范围内的脱贫攻坚、扫黑除恶等重大专项活动。从整体趋势看，改革

11、开放以来，中共中央、国务院联合发文的调整范围与规范事项经历了从具体、微观向抽象、宏观的变化过程，关注点逐步从个别性事务转向一般性事务，从年度性事务转向国家中长期发展规划，从应急性、临时性事务转向常态化、常规性事务，从地方性、区域性事务转向全国性、跨区域性事务。在此过程中，党政联合发文的名称、格式、制发程序、调整事项范围逐步走上规范化、制度化的轨道。2 .中共中央办公厅与国务院办公厅的联合发文中共中央办公厅是为中共中央及其职能部门服务的办事机关，在中共中央的直接领导下负责党中央重要工作的部署落实和督促检查。国务院办公厅是主持国务院日常工作的执行机构，负责联系国务院各部委并对一些重大行政管理事项进

12、行决策部署和指导监督。在当代中国政治生活中，中共中央办公厅与国务院办公厅经常以联合发文形式（以下简称“两办联合发文）对全国性重要事项、党政机关公务活动、党政干部管理等事项进行规范和治理。1979年至今，“两办”联合发文共计474件。其中，十八大之后有204件。“两办”联合发文亦形式多样，包括通知、规定、说明、意见等。最常见的是“通知”和“意见”，前者多达272件，后者有170件，两者总数占到全部“两办”联合发文的90%以上。同中共中央与国务院的联合发文相比，“两办”联合发文具有以下特点：其一，“两办”联合发文的调整对象更加具体和有针对性，内容更为细致、微观、可操作，多是针对特定问题而发布。如禁

13、止领导干部公款旅游、调整离休干部生活待遇、明确国内公务活动食宿标准、治理“小金库、解决企业军转干部生活困难、清理规范庆典研讨会论坛活动、管理公务用车、抗洪抢险、加强高等院校食堂工作管理等事务，都曾通过“两办”联合发文加以规制。在中国的政治决策过程中，针对一些较为具体的日常管理性事务或是突发紧急事件，由中共中央与国务院共同进行政策创议，由国务院拿出具体措施，然后以两办名义联合发文，是常见的处理方式。其二，“两办”联合发文大多是程序性、事务性的“转发”或“印发”类发文，即“转发”或印发中共中央直属机构、国务院部委或最高人民法院、最高人民检察院就特定问题发布的规定和意见。据初步统计，“两办”联合发文

14、中，“转发”类发文有76件，“印发”类发文有204件。这两类联合发文合计占到“两办”联合发文总数的五分之三左右。其三，从发文对象和适用领域来看，中共中央、国务院通常是就国家与社会治理的全局性、综合性、基础性问题进行联合发文，“两办”联合发文则更侧重规范党政机关公务活动和党政干部管理等领域的事务，多涉及加强党政机关、企业事业单位党务活动管理以及规范国家机构职能配置、编制管理等方面的内容。3 .中共中央职能部门与国务院部委的联合发文中共中央领导机构的职能部门，如中共中央组织部（中组部）、中共中央宣传部（中宣部）、中共中央统战部（统战部），也经常会与国务院部委联合发文。1979年以来，中共中央职能部

15、门与国务院部委联合发文（以下简称中央党政部门联合发文）1570余件。与前两类联合发文相比较，此类联合发文的特点更加清晰和突出。其一，发文调整事项具有明显的特定性与针对性。例如，中组部与国务院部委联合发文主要聚焦干部队伍建设、人事制度、人才管理、离退休待遇等方面事项。从中组部参与制定的355件联合发文的情况看，名称中出现“干部”一词的有70件，出现“公务员”的有49件；内容涉及离休退休问题的有23件。其二，中央党政部门联合发文的主体范围非常广泛，像中组部这样职责重大、权限范围广泛的综合性部门参与联合发文最为频繁。从其“党管干部”“党管人才的主要职责来看，中组部与其他党政部门之间是“一对多一统多的

16、关系，其职责范围覆盖中央各个党政机关的干部管理，需要经常联合其他党政部门共同发文。中组部通常是作为牵头部门或主发部门参与联合发文,在发文主体的排序上，基本上都排在各部门之首o这样能够保证党向国家政权机关输送的政治精英和管理精英都符合统一的要求、按照同等的条件和程序产生、一致执行党的方针路线，从而通过他们的具体履职实现党对国家和社会的全面领导。其三，中央党政部门联合发文中经常出现两个以上中共中央职能部门共同参与、发文主体高度复合的情况，如2010年关于公务员纪律惩戒有关问题的通知是由中央纪律检查委员会、中组部、人力资源和社会保障部共同发文；2013年关于加强和改进高校青年教师思想政治工作的若干意见是由中组部、中宣部、中共教育部党组等共同发文。中国共产党党内法规制定条例（2019）第13条还对此种情形作出过专门规定，即“涉及两个以上部委职权范围的事项，有关部委应当联合制定党内法规或者提请党中央制定中央