党政融合改革中行政主体资格的审视与认定附比较法视角下我国行政主体范围的再审视.docx

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1、摘要党政融合改革模式是本轮政府机构改革区别于以往历次机构改革的一大亮点，改革中出现了行政机关合并设立、党政机构合并设立、党政合署办公机制、机构转型与隶属关系调整等具体模式。对具体模式下的新机构主体资格进行理论分析，有助于厘清相应类型机构的行政主体资格，实现行政管理和行政执法的合法化运行。在法律规范与改革实践短期内仍然脱节的前提下，从坚持服务保障机构改革大局、坚持依法保障权利救济路径、坚持推动各方形成共识等三个主要因素综合考虑,对不同机构改革模式下新型机构的行政主体资格，提出了判断与认定标准,并对司法审查中出现的行政权名义混用、行政复议程序中复议机关确定等问题，有针对性地提出了对策建议。一、问题

2、的提出2018年3月21日，中共中央印发了深化党和国家机构改革方案（以下简称机构改革方案），涉及党委、人大、政府、政协、军队、群团、地方机构改革等各个方面，涉及范围之广、改革力度之大、触动机制之深，为改革开放以来所罕见。“党政机构改革不同于行政机构改革，其涉及的范围之广、纵深之大是后者无法比拟的本轮机构改革尤为值得关注的地方，是打破了以往历次政府机构改革“单打独斗”的惯有模式，统筹党的机构和政府机构协同改革，机构改革方案明确提出“以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点，改革机构设置，优化职能配置，深化转职能、转方式、转作风，提高效率效能，积极构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职

3、能体系二本轮机构改革给行政法学理论和行政审判实务也带来了全新的课题。有学者就指出，本轮机构改革对行政法的冲击最大，”因为现有行政法理论和制度并没有将党在行政过程中的角色予以明确界定，也无法为党政机构融合之后产生的问题提供现成的解决方案:“改革对行政法的影响也不局限于行政法体系的框架，行政法的诸多具体制度都会在改革的作用下走向成熟。”“以推进党和国家机构职能优化协同高效为着力点的党和国家机构统筹改革，特别是十九大报告提出在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公，对行政主体理论将产生深远影响，行政主体资格必然会重新界定。”“党政机构合署合设产生了一种新的行政主体一一党政协同治理主体，这使

4、得现有的行政法尤其是行政主体理论出现了解释困境和理论危机J为解决机构改革过程中的职权变更和法律适用问题，全国人大常委会于2018年4月27日专门审议通过了全国人民代表大会常务委员会关于国务院机构改革涉及法律规定的行政机关职责调整问题的决定（以下简称“4.27决定”）,其第1条规定“现行法律规定的行政机关职责和工作，国务院机构改革方案确定由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担的，在有关法律规定尚未修改之前，调整适用有关法律规定，由组建后的行政机关或者划入职责的行政机关承担；相关职责尚未调整到位之前，由原承担该职责和工作的行政机关继续承担。地方各级行政机关承担法律规定的职责和工作需要进行调整

5、的，按照上述原则执行“。国务院亦于2018年5月24日出台并于6月5口对外公布了国务院关于国务院机构改革涉及行政法规规定的行政机关职责调整问题的决定（以下简称“5.24决定”），就行政法规的实施主体作出了与“4.27决定”类似的规定。然而上述两个决定中明确调整的对象均为行政机关，那么党的机构是否可以援引上述两个决定，承继相关行政机关的原有职权，尤其是其行政主体资格的界定还有待进一步厘清。本轮党政机构改革的具体类型，尤其是涉及行政管理权行使的新型机构设立模式方面，可以细分为行政机关合并设立、党政机构合并设立、党政合署办公机制、机构转型与隶属关系调整等不同模式。对上述不同类型的新型机构行使行政管理

6、职权进行理论分析，有助于厘清相应类型机构的行政主体资格，实现行政管理和行政执法的合法化运行。其中，行政机关的合并设立，根据“4.27决定”“5.24决定”以及中华人民共和国行政诉讼法（以下简称行政诉讼法）第26条第6款“行政机关被撤销或者职权变更的，继续行使其职权的行政机关是被告”等法律规定，其行政主体资格不存在太大争议。迫切需要解决的难题是，如何界定党政机构合并设立、合署办公、机构转型及隶属关系调整等党政融合机构改革后新型组织的行政主体资格，这不仅关系到行政管理活动的合法性、延续性，也直接影响到行政复议与行政诉讼法定救济方式的路径选择。本文围绕国内学界关于行政主体的理论学说，以江苏省地方机构

7、改革为主要研究视角，分析不同机构改革类型下的新型机构行政主体资格的界定，努力为全国范围内机构改革引发的行政主体争议问题提供解决方案，并破解江苏省机构改革后，党政机关合并设立、合署办公等带来的行政主体资格识别难题；对一些新型机构组建后的职权行使的合法性进行前瞻性分析研判；就改革后相关机构的行政复议管辖机制等问题提出对策和建议。二、传统行政主体理论与新型机构行政主体资格之界定（一）传统行政主体理论对行政复议与诉讼的影响与制约我国行政主体理论属于西方舶来品，主要是在借鉴大陆法系国家的理论基础上发展而来。在大陆法系的德国，行政主体是指行政法上享有权利、承担义务，具有统治权并可以设置机关，以便借此实现行

8、政任务的组织体；在法国，行政主体是法律创设的主体，是指享有实施行政职务的权力，并负担由于实施行政职务而产生的权利、义务和责任的主体；日本行政法学者将行政主体界定为行政权的归属者。在此基础上，国内行政法学者也提出了我国的行政主体理论。“行政主体是在行政法上具有独立行政利益，享有权利（权力）、承担义务，并负担其行为责任的组织体或该类组织体的代理主体。”“所谓行政主体，一般是指享有国家行政权力，能以自己的名义从事行政管理活动，并能独立地承担由此所产生的法律责任的组织。行政法学界一般将行政主体界定为享有行政权力，能以自己名义进行行政管理活动，并独立的承担因此而产生的法律责任的组织。总的来说,经过三十多

9、年的理论探索与学术争鸣，国内行政法学界和立法、司法实务界在行政主体概念的界定上达成了基本共识。一般来说，行政主体的判断标准包括三个方面：一是具有行政职权，职权来源既包括组织法上的规定，也包括法律、法规和规章的专门授权；二是以自己的名义行使行政职权；三是能够对外独立承担相应的法律责任。依据上述三个判断标准，传统的行政主体理论认为行政机关是最基本、最为常态化的行政主体类型；除此之外，部分行政机构（如内设机构、派出机构）、高等院校、公共事业单位因有法律、法规、规章的专门授权，在特定情形下也具备行政主体资格。纵观行政法学理论的发展脉络，行政主体理论被移植到国内的初衷，主要是为了解决行政诉讼的被告资格问

10、题。“中国行政法引入行政主体概念之初就是为行政救济服务的，是一种本土化的，诉讼主体模式二是对西方行政主体理论的颠覆性改造。”“自行政诉讼法起草开始，行政主体就与行政诉讼被告紧密勾连在一起。”“中国行政主体概念的提出并无深厚的理论基础，它在很大程度上只是为了解决行政诉讼中被告确认这一问题。这与我国行政法治的发展实践先有行政诉讼法，后有行政行为法、行政组织法的模式也是一脉相承的。”行政主体的制度和理论深刻地影响着行政复议和行政诉讼，在确定行政复议的被申请人和复议机关时，以及确定行政诉讼被告、国家赔偿被申请人时，行政主体理论是核心的判断标准。”在行政复议、行政诉讼的实践中，无论是行政复议机关，还是人

11、民法院，在审查当事人的申请或起诉是否符合法定条件时，被申请人或者被告是否具有行政主体资格都是其中一个重要的审查内容，或者说是前置性的审查内容。（二）界定新型机构行政主体资格的价值意义在本轮机构改革的快速推进下，尤其是党政机构合并设立、合署办公机制全面推开后，党的机构是否可以被纳入行政复议或诉讼的范围及其能否承担行政法律责任，不仅关系着其行政职权行使的合法性，也关涉公民、法人或者其他组织合法权益受损后的救济路径，业已成为行政法学理论界和司法实务界均无法回避的问题。正如有的学者提出，“行政主体理论不只是一个确定行政组织的诉讼后果及其诉讼代表人的描述性概念，更重要的是一套以职能实现、权力规范化为核心

12、的具有制度建构功能的实体法理论早在二十年前，有学者就已经注意到了传统行政主体理论存在的局限性，“非行政主体的组织如党组织、企事业单位等非法行使一定行政职权后，由于其不具有行政主体资格故不能作为行政诉讼的被告，从而使这类案件不能通过行政诉讼途径解决”。因此，如果一味地坚持传统行政主体理论，拒绝对其进行修正以适应改革发展的实践需要，不仅会影响党政合并设立、党政合署办公等改革模式的全面推进，也会不断缩窄行政相对人在权利受损后寻求法律救济的渠道，这不仅会导致行政主体理论与行政管理实践的脱节，也不利于发挥行政复议与行政诉讼监督依法行政的制度功能。“如果固守传统的行政法理论，党的机关既不可以成为复议被申请

13、人和诉讼的被告，也不能成为复议主体，更不能成为赔偿主体，如此一来，导致大量的涉及公民权益的公权行为无法获得救济。”“我们不能要求社会组织适应理论，追求逻辑上的完满，社会组织永远面对的是它所生存的环境，理论要想获得生命力，就必须适应活的生活，作出更有说服力的解释。”如果我们按照实质标准将党组织纳入“行政”范畴，其形式上的主体与行政主体的概念显然不相容；但如果否认其行政主体地位，这些行为是否需要接受行政法的调整？不服这些行为能否寻求行政救济？一系列棘手问题就会接踵而至。探究行政主体的理论内涵，行政主体并非是根据行政权行使者的性质或组织属性来作出界定的，而是主要依据实施组织所行使权力的来源和性质来加

14、以界定。正因为如此，作为行政主体常态的行政机关，其在从事民事活动时又是民事主体；作为非常态行政主体的高等院校、村委会、居委会在行使法律规范赋予其的行政职权时，又可以成为行政主体。因此，同一个组织或机构的身份并非是单一的、静态的，行政机关既可以是行政主体，也可以在特定情况下成为民事主体和刑事主体。同理，党的机构可以作为民事主体签订买卖合同、劳动合同，并因此承担相应的民事法律责任。中华人民共和国民法总则第97条规定：“有独立经费的机关和承担行政职能的法定机构从成立之日起，具有机关法人资格，可以从事为履行职能所需要的民事活动。”该条所规定的机关，也包括县级以上各级党委及其所属工作部门。因此，党的机构

15、在理论上也可以因行使行政权而成为行政主体，并进入到行政复议或行政诉讼程序之中。有学者就明确提出，“如果党的机构直接以自己的名义作出影响公民、法人、其他组织权利义务的行为，其实质就是行政行为，此时党的机构就是行政主体，当事人就可以寻求行政诉讼或者行政复议”。然而，囿于现阶段理论研究还不够成熟，尤其是行政诉讼法、中华人民共和国行政复议法（以下简称行政复议法）等法律规范还没有作出相应的修改和调整,配套的制度安排还处于空白状态,将党的机构直接作为行政复议被申请人、行政诉讼被告，仍存在较大的争议，对当下的行政复议、行政审判工作也是一个很大的挑战。三、党政融合改革模式下认定行政主体资格需要考量的主要因素在

16、党政融合改革全面完成后，出现了一些与本轮改革相关的行政诉讼案件，如何审理此类行政案件，对人民法院行政审判工作提出了新的挑战，尤其是党政合并设立、合署办公等新型机构的诉讼主体资格问题。笔者认为，涉及此类行政案件中认定相关机构的行政主体资格时，需要考虑以下三个方面的因素。（一）坚持服务保障机构改革大局党的十九届三中全会提出，党和国家机构职能体系是中国特色社会主义制度的重要组成部分，是我们党治国理政的重要保障；深化党和国家机构改革是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。党的十九届四中全会通过的中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定提出：“完善党和国家机构职能体系，把党的领导贯彻到党和国家所有机构履行职责全过程，推动各方面协调行动、增强合力。因此，服务和保障机构改革实现既定目标，不仅是党委政府的应有职责，也是人民法院审判工作的重要使命,是人民法院主动服务大局的重要体现。机构改革后，