德国规划体系空间要素纵向传导的路径研究基于国土空间规划的视角附国土空间规划设计与城市改造路径探讨.docx

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1、【摘要】基于对我国已有规划传导内容的认识，借鉴规划体系较为成熟的德国，对国土空间规划可能实现纵向传导的空间要素及其路径进行讨论。基于机构访谈与文献归纳，研究重点关注：(1)技术层面，德国空间要素传导的类型和内容；(2)制度层面，不同要素传导成败的原因；(3)理念层面，德国规划角色认知对传导效果的影响。本文发现，在地方自治等制度前提下，德国规划体系依托法定协商制度下的“双向传导”路径，重点传递政策性要素、基础设施项目，以及代表地区性利益的少数图斑内容。以实现生态文明为任务导向，未来我国国土空间规划仍需在确定体现“国家意志的空间要素、依法保障协商合作机制和发挥规划对市场的引导作用方面继续深化探索O

2、【关至词】德国；规划体系；国土空间规划；空间要素；纵向传导1前1.1 研究背景2019年5月10日印发的中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见(中发(2019)18号文件，以下简称若干意见)提出，改革后的国土空间规划应“体现国家意志”、实现“自上而下纵向传导1基于中共中央办公厅、国务院办公厅印发的关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见，2023年1月17日，自然资源部办公厅发布的省级国土空间规划编制指南(试行)明确将主体功能区，城镇空间、农业空间、生态空间(以下简称三区”)，以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界(以下简称“三线”)作为省级国土空间规划划

3、定的重要内容。然而，随着相关立法与规划编制工作的逐步展开，关于在“三区三线”外还存在哪些空间要素可以作为“国家意志”的体现，以及如何有效实现“自上而下纵向传导等问题，目前仍未达成统一共识。在实现生态文明的总目标下1,就上述问题的进一步讨论对于避免国土空间规划“穿新鞋，走老路”仍具有重要价值。1.2 转型期国土空间规划的纵向传导基础与诉求现有研究对于国土空间规划可“自上而下纵向传导”的空间要素的讨论主要基于对已有规划工具的梳理认识，强调原土地利用规划、城乡规划、主体功能区规划等规划技术工具中“基本农田”“建设用地等指标内容以及用途管制控制线等图斑边界的重要作用；谭纵波等(2019)在分析已有规划

4、技术工具传导内容的基础上，将空间要素的类型进一步划分为“政策表达”“空间管制”和“建设规划”(项目)1。随着实践层面省市级试点工作的展开，目前已形成了有关“约束性”“预期性指标要素的差异化探索，但相关指标及“三区三线外其他要素选用的基本原则仍未形成统一标准。为加强“自上而下传导”的有效性，学界围绕国土空间规划的制度建设与路径选择提供了一定转型思路，如林坚等(2019)强调应注重规划许可、监督与立法等方面的重要内容2；谭纵波等(2019)认为在关注自上而下国土资源保护的“政策表达的同时，还应重视自下而上经济利益导向下的“开发管制”口内容。1.3 德国规划空间要素传导的认识基础国内学者对德国规划体

5、系纵向传导的研究主要集中在制度保障方面，强调责权匹配的规划立法与多模式的协作机制在保障传导效力中的重要作用3-61；此外，部分研究聚焦德国州或地区层面网的空间秩序规划，指出促进数据联动、发挥非法定规划优势等创新性制度在实现纵向传导中的实践价值。国外学者及机构针对德国规划体系的研究同样已形成了较为丰富的成果：如在规划实施与协调的制度保障方面，大量学者对空间秩序法和空间秩序规划在协调各领域政策措施中的重要作用与局限性进行了探究9-11；约格克尼林等(2001)12和威利斯潘诺夫斯基(2013)1引着重指出了空间秩序规划在协商风能设施选址等地区化议题中的重要作用；规划理念方面，部分学者讨论了欧盟空间

6、规划、全球化、新自由主义等思潮影响下，政治领域及大众对德国规划角色的认知情况14-16。总体来看，现有研究仍缺乏结合制度转型和理念演化背景、基于规划文本来对德国规划体系中空间要素的传导路径进行综合分析的内容。对应我国国土空间规划改革有关体现“国家意志”、实现自上而下纵向传导”的现实需求，有必要对德国规划体系中哪些空间要素、通过何种方式、基于怎样的制度和理念实现了何种程度的传导进行进一步讨论，即回答：“是什么、如何，以及为什么”的问题，为我国国土空间规划体系在技术手段、制度保障、规划理念方面的建设提供参考。2德国规划体系中空间要素传导的技术手段2.1 德国规划体系中空间秩序规划在纵向传导中的媒介

7、作用在空间发展(raumentwick1ung)的基本概念下，德国在规划领域展开的实践可以分为空间性政策(raumbedeutsamemanahmen)和空间性规划(raumbedeutsameP1anUngen)两大类。其中，后者主要由空间秩序规划、城市规划与专项规划三大类型构成(表1)o规划类型管理层级法定规划名称空间秩序规划(ranccdnugs1ag)联邦依据空间秩序法等法律法规,联邦仅在特别经济区(AWZ)编制联邦空间秩序规划州依据空间秩序法和各州的州空间秩序法等法律法规,各州负费编制各自的州空间秩序规划，其名称存在差异.如州发展规划等地区依据空间秩序法和各州的州空间秩序法等法律法规

8、，由地区行政机构(行政区)(仅石勒苏益格-荷尔斯泰因州由州负费.下萨克森州由县负责)编制地区空间秩序规划,其名称存在差异,如地区规划等城市规划(Stadip1anung/StfidtebauI市镇依据建设法典.州建设规童等编制法定的建设指导规划(bau1etp1ag,法定规划分为土地利用规划(fceojtzungspa)和建造规划(bebauugsp1an)两个层次专项规划(fach1anugsektoraeP1anung)联邦.州(地区).县.市镇依据各类专项立法编制,针对城市发展与住房.农业与乡村.森林.景现与自然保护.环境.国防.历史遗迹.交通与通信.设施与公共事业等九大领域,如森林框架

9、规划.废弃物管理规划等表1德国规划体系的主要层级与类型Tab.11eve1sandtypesofGennanp1anningsystem其中，空间秩序规划作为跨地方、指导性、综合性的规划工具，具有跨专项的特征。自1965年空间秩序法颁布以来，空间秩序规划即以横向协调包括城市规划、各类专项规划在内的规划、措施和政策为根本任务，并作为纵向传导欧盟、联邦、州(地区)层面政策意图的核心媒介。除上述法定规划外，在联邦、州、地区、县、市镇组织、市镇的各个管理层级中，还存在广泛的综合或专项的规划政策与措施，如联邦层面的德国发展的理念与战略、地方层面杜塞尔多夫市的城市发展理念2025+等。2.2 德国规划体系

10、纵向传导的空间要素类型参考我国规划的技术工具分类2,结合对德国各层级法定规划内容与非法定政策措施的归纳总结，同样可将其体系中的空间要素分为政策性要素、指标要素、图斑要素和基础设施项目4类。(1)政策性要素。与我国类似，政策性要素是德国规划体系中最为常见的空间要素类型，通常以描述性的文字为表达方式。规划层级越高，相应的规划与政策文本中政策性要素的占比越高且越偏向战略性。联邦层面，如各州空间秩序部长级会议(MKRO)与联邦部门共同发布的2016年德国发展的理念与战略，针对德国的整体空间提出了4项“理念”(Ieitbi1der)展望，包括：提高竞争能力、确保公共服务、控制空间使用并可持续发展、应对气

11、候变化并进行能源转型。州层面以北莱茵-威斯特法伦州为例，该州空间秩序规划州发展规划17在联邦提出的4项“理念”基础上，将政策性要素细化为七大类，并依据空间秩序法区分了对公共机构具有法律约束力的“目标”(ZieIe)内容与各类主体需纳入考量的“原则”(grunds诳Ze)内容。在该州派出的行政区机构中，杜塞尔多夫行政区(包括州首府杜塞尔多夫市在内的4个县和6个市)的地区空间秩序规划一地区规划18承接了州政策的各个方面(图1),并结合自身发展需求形成了“目标”和“原则”文本形式的、更为细化的定性描述。体空何妫。j地区规划地区的中心地:匕豪01流域的文化产景现IJtt-mwai伦州的攵传Tw文化卜I

12、nf1nanwwHiMvV11大项H法址展相应的土使用,I”.UWMMM州发履规划o4*WI-IU*士1III送,与文I1IIMU小*IHI1j；I”全HawdAtti1I1UWI图1北莱茵-威斯特法伦州发展规划和杜塞尔多夫行政区地区规划政策性要素的衔接关系Fig.1Connectionbetweenpo1icyfactorsof1andesentwick1ungsp1anNordrhein-Westfa1enandRegiona1p1ansDusse1dorf城市规划领域的政策性要素则主要见于地方层面的非法定文件中，如杜塞尔多夫市城市发展理念2025+以“更好的生活、更好的城市、服务所有人“

13、为指导原则，面向经济和就业、住房、流动性、环境和非建设空间、气候、社会基础设施与体育和活动六大领域提出了市镇未来发展的战略方针。(2)指标要素。在各级各类规划中，具有法律约束力的指标要素仅见于城市规划领域的建造规划。依据建设法典土地利用条例标准建设规章(MBo)及各州的建设规章等法律法规,建造规划主要制定具体用地在建筑密度、容积率等方面的指标,并作为建设许可发放的法定依据。在空间秩序规划领域，虽然少数州尝试对建成区与交通用地(Sied1UngS-UndVerkehrSfmehe)的日均新增总量设定量化指标上限，但在公众参与程序的各方博弈下，特别是在地方主体、工商业机构等的强烈反对中，相应要求通

14、常仅能作为规划文本的解释说明内容而不具有任何约束力，甚至在最终修订阶段被完全删除(如北莱茵-威斯特法伦州的州发展规划)o(3)图斑要素。从联邦到地方各个层级的规划文本中，各类专项立法划定的保护性边界是横向、纵向传导至地方建造规划的主要图斑。除此以外，联邦和州并不直接介入地方城市规划的图斑划定工作。如联邦2016年的德国发展的理念与战略中，每项“理念”的示意图均注明了“不具有规划意图”的字样；州空间秩序规划中的图示虽然采用数据化的地图为图底，但其内容并不涉及精确至地块的详细图斑，而主要对中心地系统、大型基础设施等要素进行结构化安排。在州下设的地区层面，由于管理尺度的降低，地区空间秩序规划除包含与

15、州层面类似的概念化图示外，通常还具有以1:50000左右的比例尺绘制的用地图集，所含各类图斑要素与地方层面划定的用途类型和法律依据均存在差异，常以自然要素、道路等为边界，误差控制在IOOm以内，并对公共机构具有普遍的约束力O地方层面，法定土地利用规划和建造规划依据建设法典等法律法规和实际的产权情况对土地利用的用途及其空间边界进行明确界定；而各类专项规划设定的保护性边界、基础设施布局等内容同样也会体现在上述规划图纸中。与地区层面不同，相应图斑通过建设许可程序对第三方的建设行为产生法律约束力。(4)基础设施项目。基础设施项目是德国各级专项机构(如联邦铁路管理局、各州及其授权的地区层面的公共设施机构)和地方主体管理的重要空间要素。专项领域一方面可通过建设投资直接形成地方层面规划中的图斑落位，另一方面，包括垃圾填埋场、污水处理设