讲义文稿城市社区联合体的政府介入与社会培育机制研究.docx

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1、【讲义文稿】城市社区联合体的政府介入与社会培育机制研究摘要基层社会组织化是重要的社区治理创新已经成为了学界共识，但因多元治理主体之间的发展目标和行动机制不同，组织间冲突和矛盾风险加大，急需社区联合体的协调与整合。作为社区联合体的组织载体，居委会需要功能转型与角色再造，即它应在政府部门的资源介入下，在专业团体的积极推动下，成为社区公益服务供给与需求的中间载体、社区公益组织的培育者、社区协商参与和社区资源的分配者。唯此，行政与自治的紧张关系才能得以调解，政府治理和社会自我调节、居民自治之间才能形成良性互动。关键词社区；联合体；社区联合体；社会培育；政府介入一、问题的提出随着社会转型的加剧，社区已经

2、成为城市基层社会发育与治理的基本单元，愈加受到重视。如果说单位社会格局下，社区的存在是为了补充单位管辖之不足的话，那么，随着人们由单位人向社会人身份的转变，社区担负起了城市基层社会管理的重任。直至社区人身份转变完成之时，社区重心也将由被动单一管理向多元治理转变，这将是增强社会自身调节、实现现代生活共同体的关键。然而，随着治理主体的纷纷进场，多元合作共治的局面却并未形成，甚至出现了随着社区居民组织数量增多，组织间冲突有日益扩大化的趋势，而在冲突调停中，政府及相关部门原有的权威和管理权持续萎缩，要么功能失效，要么角色错位。但另一方面，因居民社团法人地位的缺失、治理结构的不完整以及自组织能力偏弱等问

3、题的存在，其在社区的自治权几乎没有得到扩张。在众多力量的张力下，社区结构被撕裂得支离破碎，“正呈现去精英化、个体化的场景，社区居民只能根据不同需求和不同社会组织对接，或者与各组织都保持隔离”1。在此背景下，社区建设阶段论、社区治理技术论、社区复合治理等理论纷纷登场，宏观层面上的学者将社区建设的困境放置到大历史或现有制度体系中去解释，微观层面上的学者则把社区治理困境归结于社区治理主体间关系或治理技术的创新不足。两种分析范式争论不休，归根结底在于没有找准联接自治与行政的组织载体。也有部分学者试图调和宏观与微观的分歧，研究如何在现有宏观体制下通过社区治理机制的变革与技秫亍的更新来实现多元主体的协同共

4、治。其中少数学者虽然注意到了社区居民委员会在社区治理衔接环节中的重要功能，提出了社区治理弹簧模型2、居民委员会联合体角色再造3的观点，但遗憾的是，他们都忽略了政府与专业社会团体在基层社会治理中的作用，及其为培育基层社会所做出的积极努力。争论之中，社区居民自治组织处于一种“想象中的共同体”或作为共同体的幻象而存在4。为什么社区治理举步维艰，政府以及专业团体在社区治理中应该扮演怎样的角色，如何重塑社区居民自组织的角色与功能，理顺专业社会组织、居委会、居民等社区内部治理主体之间的关系，本文尝试通过理论与实践的对话，回答这其中的部分问题。二、社区、联合体与社区联合体作为国家与居民之间的缓冲屏障，城市社

5、区不仅能容纳政治、经济、文化等多种要素，还能吸纳和培育积极的公民参与，是形成国家与社会在基层社区互动、妥协与共生及合作局面的重要场域。（一）社区目前学术界公认较早提出社区（共同体）概念的是德国学者滕尼斯，在他笔下，社区被当作礼俗社会或传统农业社会，是以共同情感为纽带组织而成的具有亲密无间、与世隔绝和一定排外的有机体，其中，家庭、村落和城市中的宗教等是其发挥自身功能的重要载体。之后，齐美尔与沃斯认为，随着城市化与工业化进程的加速，传统共同体消失将不可避免5。但雷德菲尔德等人对此并不认同，因为他们发现大都市中共同体的身影依然存在。费舍尔则进一步指出社区不再局限于邻里、血缘宗亲间，也会以社会组织等媒

6、介呈现出来。管理学家德鲁克先生提出了“组织型社会”这一概念，并认为共融性利益和社会责任是共同体存在的核心要义，得出有多少个社会组织就会有多少个共同体、共同体蕴含于社会领域中的组织体系中的结论6。总之，以上学者都坚守共同体概念所具备的基本内涵，即共同体运行有一定的边界,对内团结有序，归属感与凝聚力强；对外具有一定的排斥性，但这种排斥性具有随着共同体边界的扩大而不断衰减的趋势。(二)联合体联合体又称社会，是社会成员间为了追求共同目标，以契约的形式结合而成的集合体。如果说共同体的特征表现为范围的封闭性、惯例规则、等级权威性与服从性的话，那么，联合体则以协商、平等、包容开放、对外扩散为基本特征7,其功

7、能的正常发挥需具备两个基本条件：一是个体成员被赋予社会身份和社会功能，二是公共决策权力得到公民的普遍认同。其中，“前者等同于个人与组织的关系，它确立了社会生活的基本框架、社会目的和意义；后者塑造了该框架内的空间，它使得社会成为具体的东西并且创立了社会的制度”6(P9)o相较于共同体的温情脉脉，联合体中充满了功利主义色彩。从社区建设的维度上看，只有当社区赋予居民个体以社区人身份时，社区本身的功能才能正常发挥，即社区自组织权力、权威的获取，必须得到普通居民的认同。换句话说，社会活力更多强调社会管理中公民自治组织能力的增强及公民对社会建设、社区建设责任的担当，突出民间组织及其成员的主体性地位、主观参

8、与意识及参与行动。(S)社区联合体社区和联合体，这两个概念表面上无论从区域广度还是内涵上都大相径庭：社区(共同体)偏向于情感驱动，而联合体则注重多元文化背景下松散的人际关系与理性利益的平衡，但经典专著也不否认从社区到联合体或从联合体到社区的勾连关系：“社区和社会都不是以纯粹的形式而存在，二者间相互渗透，只能说有时这一个占优势，有时另一个占优势，在文化发展过程中有两个对立着的时代一一社会和社区时代，而后者必将为前者所取代，从社区向社会发展已经是必然趋势”7(P8)O马克斯韦伯也认为：“通常被视为主要是共同体的社会关系，可能会有部分甚或全体成员在行动上或多或少地指向目的理性式考虑。”8(P77)这

9、说明社区公共空间、运行机制已经被政治裹挟，被经济、文化、道德等共同侵蚀，甚至一个世纪之后，社区与联合体，无论是联接方式还是承载形式，其内涵与外延都将超出学者预期，成为继国家、社会、市场之后的第四域9。但相较于传统社区共同体所拥有的悠久历史，社区联合体在我国却刚刚起步，步履蹒跚。城市基层社会需要加强社区联合体的建设，以应对变化了的社区新环境。何谓社区联合体？笔者认为，所谓社区联合体即城市基层社会内部治理主体间的协商沟通、良性互动的格局与状态，它由维护社区运行的硬件与软件两部分组成；前者包括社区公益设施、公共空间等的使用，后者包括居民认同及政府公共服务资源社区化过程中的资源分配等。三、社区联合体创

10、建的背景波兰尼在大转型：我们时代的政治与经济起源一书中强调，“市场社会”的形成伴随着“社会市场”的形成,它的发展创造出一个古典经济所强调的“脱嵌”的市场领域，然而，若仅依靠市场的“无形之手”全面调控该领域,所要付出的代价就是社会的毁灭。为防止这一结果的发生，社会市场引发的外部负效应，总会引起另一个旨在保护人、自然和生产组织的反向运动10。公共行政部门理所当然成为了这一运动的主导者。伴随着我国改革开放的开启，政府在培育市场过程中逐步放权，以往以行政命令配置资源的方式开始松动，以市场为基础的资源配置机制逐步发挥主导作用。社区是社会的全息缩影，当社会问题社区化后，社区建设就成为我国政府应对社会转型的

11、前沿阵地。在社区治理实践中，政府依靠行政力量，通过制定统一规划和政策，由外向内、由上而下重构“纵向到底、横向到边”的城市社会管理体制，城市社区成为实现基层社会再组织的重要载体。虽然政府及其执行部门以稳定、便捷的途径切入到城市社区管理与服务领域，但仅仅依靠行政推动而忽视社会与市场的力量，显然是不经济、不可持续的n。为了应对此类困境，社区多元主体治理呼之欲出，寄希望借助多方力量，共同克服社区失灵局面，但因社会发育不足与行政科层制下政府功能的分散，特别是社区内部组织间协调整合的弱化，导致社区缺乏内在的整合机制，社区组织与居民之间、居民与居民之间矛盾重重，呈现一种碎片化的态势。社区公益创投大赛、公益组

12、织孵化器等模式是基层社会实践的突破和创新，社区微自治和微治理理论、社区治理民主都是理论界对当下社区治理困境的积极回应12。这些理论都认为社区治理的关键在于必须使居民成为主角，而社区内各类社会组织是居民通向主角目标的康庄大道，这也被认为是实现居民公共理性提升、推动自治舞台运转的关键要素，是居民最先开始的共同体生活载体，在丰富居民文化生活、促进居民交往、提高居民自我效能感（对自己的行动感到自信）、增加社区社会资本中发挥着重要作用；它也正是学者陶传进眼中的“具有培养人们的政治参与、自主运作、增长全能的作用，促使人们以公民的姿态进入到更广大的公共空间中”13的民间组织，它们在改变社区结构碎片化状况、改

13、善社会基础结构中发挥着重要作用，是社区居民自治得以实现的根基。然而，社区社会组织在追求利益最大化的过程中，则要求与居委会处于平等协商地位，而不是处于被管制地位。社区居民委员会所具有的传统行政加政治动员的思维方式，使其误认为社区社会组织的存在会削弱居民对它的认同，用居委会的话说就是“辖区内社会组织越来越不听话，开始与社区居委会争夺居民、争夺资源。居民参加社区社会组织活动积极性很高，却对居委会举办的活动非常冷漠”14。因此，行政思维支配下的社区居委会要么限制社区社会组织的发展，要么直接介入到社区社会组织中，试图重建居委会的组织权威，但结果却事与愿违，社区社会组织自治性遭到破坏。为了有效降低社区组织

14、间竞争冲突的程度，我们这里需要重点厘清的是，如何化解社区内组织间的冲突，整合其各自为政状态？在何种条件下社区中的联合体（社会）才能生根发芽，使小社区映射大社会成为可能？四、社区联合体的组织载体选择与运行机制构建当社区居民委员会掌握治理技术，且足以影响社区资源分配与调度时，社区内各类组织不仅能和谐相处，碎片化的社区结构也能得到有效整合。（一）组织载体选择面对支离破碎的社区治理结构，应该运用何种整合工具？纵观西方发达国家的实践，无外乎两种：一是社会自身的修复，二是威权式行政整合。与此相对应，就产生了多元主义和统和主义两种分析范式。面对社会内部的纷争及其可能导致的社会被撕裂的风险，多元主义并不提倡外

15、在的干预，而是坚持社会内部治理主体间的博弈、妥协与竞争，倡导治理权力主体的分散和多中心，认为社会对国家的制衡以及国家权力机关之间的相互牵制有助于发挥各方整合优势；而此时,国家的职责在于坚守规则的公正与利益的相对平衡，创新制度供给方式，制定妥协方案，以最大化地促进社会的自我修复。显然，社会虽然有一定的自我修复能力，但这种自我整合是建立在强势组织侵蚀弱势组织的基础之上的，忽略了当下基层社会发育需要国家干预与制度安排这一现实。在城市基层社会维度上，解决城市社区治理主体之间的碎片化现状,若主要依靠社会自身的修复整合，在当下社会发育滞后的情形下恐难实现，甚至还会出现各类组织为争取有限的社区资源而陷入霍布

16、斯丛林法则困境。如当下广场舞组织之间的竞争，以及该组织与居民之间爆发的激烈冲突，仅靠组织自身难以协调。与此相对，统合主义则以社会秩序为整合方向，它主张建立一个枢纽型中介组织，以协调团体之间的冲突15(P2-4)o这个理念与当前我国国家权力渗透基层社会的实践探索不谋而合。居民委员会组织法规定居委会是沟通政府与社区的自治型组织。中共中央办公厅27号文件又明确提出居民委员会负有协调社区内各类组织的责任，确立了其在社区层面上的权威性、垄断性地位。从这个意义上说，居民委员会是保持国家与社会彼此信任、合作互动的重要枢纽型组织，它一方面受控于“行政吸纳社会”“政府分类控制”16的逻辑体系束缚，这种束缚以接收上级政府的“各类政治资源”作为回报；另一方面，居委会又是一个非行政性的自治组织，要将所争取的资源用于居民，以获得居民的认同与支持，实现自我管理、自我服务、自我监督的目标。正是在这种机制下，居委会能够将国家政权建设与基层