委托代理理论下中小学课后服务政策执行问题研究.docx

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1、委托代理理论下中小学课后服务政策执行问题研究20世纪90年代以来，学生减负呼声越来越高。教育行政部门为了避免学校通过课后活动时间开展文化课程补课从而导致学生课业负担加重，有针对性地对学生在校时间进行了规定，从而全国各地相继采取三点半放学举措。但始料不及，”三点半问题”随之产生。为应对家长之需，部分义务教育学校开设晚托班，以“课外补习”“补习班”等为主题承担看管与监护责任，这被视为早期课后服务的雏形。课后教育服务应家长托管需求与市场供求而生，主要可划分为市场化课后服务、社会组织开展公益化课后服务和公立学校开展的课后服务。课后教育服务市场的迅速发展引发课后教育服务机构的资质鉴定、准入、服务质量、服

2、务价格等理论问题和治理问题。为稳定教育秩序，课后服务治理首先在教育系统内部展开。为避免学校通过课后服务收取学生家长费用，造成额外教育收费现象，关于XX年规范教育收费治理教育乱收费工作的实施意见规定学校不得收取课后看护费，因此部分城市中小学校开始停止举办校内课后服务，从而进一步促进了校外课后服务机构的野蛮生长，但市场化的校外课后服务机构良莠不齐，往往缺乏相应资质，政府虽然从市场经营和管理角度对其服务条件制定了规范性要求，但治理效果欠佳，校外培训机构仍然呈现野蛮生长之势。课后服务的多元市场化供给并没有有效地分担政府公共教育服务的供给责任，反而因资本的介入和过度的教育焦虑给中小学生带来过重的学业负担

3、，在一定程度上损害了中小学生的身心健康。为强化政府课后服务的公共责任，关于做好中小学生课后服务工作的指导意见规定学校应主动承担课后服务责任。这是国家首次以官方文件的形式明确指出中小学生课后服务的公益性本质的政策。随后，各省市教育行政部门相继制定政策文件并探索开展课后服务。XX年教育部更是明确要求各省市实现义务教育学校全覆盖，并主张推行“5+2”模式。关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见，从教育系统内部和外部协同治理角度明确要求提高课后服务质量从而满足学生多样化发展需求，这是最严厉的减负政策。如何使“双减”政策快速落地，各地在课后服务方面纷纷出台了各种政策，但课后服务政策的

4、执行效果并不理想，甚至出现政策失真、政策梗阻等制度困境。如何摆脱这些困境，亟需理论创新。本文试图借鉴委托代理理论，揭示其内含的代理问题及其原因，提出针对性的优化策略，从而促进中小学课后服务政策的有效执行。一、中小学课后服务政策执行的委托代理关系分析1 .中小学课后服务政策执行具有委托代理特征委托代理是指在非对称信息博弈基础上，委托人将部分决策权授予代理人，代理人为实现委托人利益而从事某些活动的契约关系。其基本假设是：“经济人”；目标不一致；信息不对称。中小学课后服务政策的执行过程包含典型的委托代理关系问题。从主体角度看，为了解决中小学生“三点半难题”,满足学生个性化发展和促进教育公平，由教育部

5、制定的政策文件对中小学开展课后服务提出了目标和宗旨，并将政策下发给教育行政部门，各级教育行政部门根据当地实际情况制定符合本地区的中小学生课后服务政策具体实施方案。从政策执行过程角度来看，政策制定者和政策执行者都具有追求自身利益最大化的倾向，他们之间在课后服务政策执行目标上存在利益冲突；同时课后服务政策制定者、执行者和生产者之间信息不对称为政策执行主体选择性执行课后服务政策创造了条件。可见，中小学生课后服务政策执行与委托代理理论的研究假设契合，因而可以运用该理论对中小学课后服务政策执行过程进行剖析。2 .中小学课后服务政策执行中存在多层委托代理关系中小学课后服务政策执行存在多层委托代理关系，主要

6、包含以下几层关系。公民与中央政府间的委托代理关系。以家长为代表的公民作为初始委托人将“三点半难题”委托给政府，为了回应人民群众特别是城市双职工家庭对安全、优质公共课后服务的强烈社会诉求，教育部发布了指导意见，从开展渠道、内容形式、安全保障、经费来源等方面对开展中小学生课后服务工作提出了纲领性要求。这可以看做政策制定主体作为代理人的履职行为。中央政府和地方政府及其各级教育行政部门间的委托代理关系。中央政府把中小学课后服务政策执行委托给地方政府及其各级教育行政部门，由各省市根据中小学生课后服务政策宗旨制定地方具体实施方案。例如，教育部颁布指导意见后，XX、XX、XX、XX等省市相继颁布课后服务具体

7、实施方案。地方政府及其各级教育行政部门与学校间的委托代理关系。地方政府及其各级教育行政部门将开展中小学课后服务的工作委托给学校，各省市中小学课后服务实施方案从时间、内容、原则对学校需要承担的具体任务进行了规定。学校应按照地方教育行政部门的要求组织教师、整合各种资源和渠道开发设计课后服务。学校与教师之间的委托代理关系。教师是中小学开展课后服务的核心人员，学校会根据实施方案的要求设计开发自己学校的课后服务实施细则，然后组织教师开展课后服务。教师作为最终代理人要履行增强服务价值观、提升教学能力、提高个人素养、培养学生品质、组织开发活动等多项任务，成为课后服务政策的最后执行者。综上所述，我国中小学课后

8、服务政策执行过程中包含公民一中央政府一地方政府及其各级教育行政部门一中小学校一教师多层委托代理关系。二、中小学课后服务政策执行中的委托代理问题分析中小学课后服务政策执行过程中，政策制定部门希望各级教育行政部门按照政策目标开展课后服务，但是很难对全国各级教育行政部门政策执行过程进行全过程监督的前提下，代理人在政策执行过程中会从自身利益出发执行政策而忽略委托人的利益，从而产生逆向选择与道德风险问题。1逆向选择问题逆向选择即代理人利用事前信息的非对称性做出对委托人不利的行为，从而出现“劣货驱逐良货”的“柠檬市场”现象，使得整个市场运作失灵。政策执行过程是政策制定主体与政策执行主体间的交易行为。中小学

9、课后服务政策强制性属性促使各政策执行主体无法拒绝或公然抵制该政策落实，但执行中小学课后服务政策需要承担学生安全隐患、开展个性化的课后服务内容带来的成本增高等问题。在激励和支持制度保障不完善的情况下，虚假执行可能成为他们的“变通策略”。尤其在目前课后服务质量监督评价体系尚未完善，未能对各级政策代理方进行有效监督的情况下，中小学课后服务政策执行会形成虚假执行盛行的“柠檬市场二2.道德风险问题道德风险是由于委托人与代理人间“事后信息的非对称性”而衍生出的代理人的非道德行为。主要表现在代理人为了寻求自身利益的最大化而象征性执行、选择性执行与替换性执行中小学课后服务政策，从而导致课后服务政策执行偏离政策

10、设计目标。象征性执行。即课后服务政策执行流于形式。例如，各层级教育行政部门间中小学课后服务政策的传递采取逐级下发的方式，有些地区教育行政部门未对上级教育行政部门下发的中小学课后服务政策细化成符合当地教育实际的可操作性细则。同时也存在部分学校虽然执行了中小学课后服务政策，但并未制定可行的实施方案，并未投入足够的师资和教学资源，没有提供足额的课后服务时间。极少数学校在“劝退”大部分家长后，将剩余参加课后服务的学生集中在一个或几个教室，安排教师集中看管；少数学校虽然名义上开展了社团活动，但仅仅是将学校原有的校本课程调换到课后服务时间段进行。调查表明，有22.5%的家长认为课后服务的时间过短，特别是小

11、学放学时间距离家长下班时间长达2个小时以上，但多数学校课后服务时间仅有1个小时，并不能有效解决家长接送难题。选择性执行。即课后服务政策执行者基于自身利益出发选择性地执行课后服务政策条款，从而使中小学课后服务政策在执行过程中“层层递减”，政策内容执行不全严重降低了政策效果。例如，在各级教育行政部门课后服务指导意见中，明确了课后服务的内容是“做作业、自主阅读、科普活动、开展社团与兴趣小组活动”等，但是部分学校仅仅根据自身的利益和偏好，选择对自身有利的内容执行。有调查显示，21.4%的家长表示孩子未参加过综合素质拓展类的课后服务；访谈中也发现，确实有不少学校仅仅安排学生在校自习，少数学校甚至未安排任

12、课老师进行辅导，因为这种课后服务执行方式成本最低，简单易行；大部分开展社团活动的学校仅仅是利用现有的课程和教学资源开设社团课程，仅有极少数学校开发了新课程或斥资购买了新的教学用品用具，只有部分发达城市引入了社会资源开展课后服务。替换性执行。即课后服务政策执行者在执行过程中“打擦边球”，当政策对自身利益完全不利时，政策执行部门会回避政策。比如各级教育行政部门课后服务指导意见均明确指出要坚决杜绝将课后服务变相成为集体教学或“补课”，但仍有少数学校将课后服务作为学校集中补课甚至收费补课的借口。39%的家长表示孩子参与过补课形式的课后服务,说明这并不是个别现象。据了解，部分学校或教师为了追赶教学进度或

13、应对考试，会偶尔占用课后服务时间进行集中补课，极少数学校在制度层面压缩了课后服务的时间，用于文化课学习。个别学校每周仅选择一天开展社团活动，做好照片、视频等应对教育部门检查的台账资料，其余四天均安排文化类学习。在这种情况下，课后服务甚至导致了违规办学行为。三、中小学课后服务政策执行委托代理问题的成因剖析1家长、学校、政府的目标函数不一致导致课后服务政策执行不力家长参与课后服务的目标是解决孩子下午放学早和自身下班时间较晚所带来的时间差难题，缓解家长下班接学生的压力，并缓解校外高额培训费带来的家庭经济负担，同时也希望孩子在放学后可以参与一些具有安全保障的、个性化的、优质的课后教育服务活动，如家庭作

14、业辅导、兴趣特长培养、体育锻炼、综合实践活动等，以促进学生的全面健康发展。学校执行课后服务政策的目标首先是基于自上而下的上级教育行政部门的政策要求，同时也是为了促进个性化教育，提升教学质量。政府制定课后服务政策的目的是为了解决“三点半难题”，推进学生减负，促进中小学生健康成长。家长、学校、政府的共同目标是促进学生健康成长，但目标的具体选择倾向性是不一致的，即目标函数是不一致的，甚至存在冲突，如家长希望孩子可以接受高质量、个性化且免费或低价格的课后服务活动，然而学校开展这类个性化课后服务活动需要较高的资金投入。若政府不能提供稳定的经费保障，学校较难开展高质量个性化的课后服务。当家长、学校、政府的

15、目标存在冲突时，都会优先考虑从实现自身目标最大化的角度出发执行课后服务政策，从而导致课后服务政策的虚假执行、象征性执行、选择性执行、替换性执行。2 .学校和教师的激励不足导致课后服务政策执行动力缺乏科学合理的经费保障机制是政策执行的物质基础和重要保证，若缺少经费保障，政策执行起来则会困难重重。巧妇难为无米之炊，学校在没有充分的经费保障前提下很难组织教师开展高质量课后服务。另一方面，开展课后服务属于教师的附加工作，理应得到必要的补偿，但目前一些学校未对校内教师开展课后服务工作进行单独的绩效考核和奖励，或是奖励甚微，同时缺乏资金引进校外具有资质的教师开展个性化课后服务，所以在课后服务经费没有得到有

16、效保障的前提下，学校很难开发设计高质量的课后服务项目。3 .政府与学校、学校与教师信息不对称导致课后服务政策执行方向迷失政策能够有效落地，应该具备明确的内容要求与可操作性措施。指导意见出台后，截至X年3月，全国已有27个省市自治区出台了省一级的课后服务专门文件，但仍然有xxXXXX和4省没有在教育部文件发布后及时出台新的课后服务专门文件。在已经出台的地方课后服务政策中，如在能否向家长收费等方面各地政策存在较大差异。而且很多市、县两级都缺少对省政策内容的本地化、具体化，特别是在课后服务的服务安排、组织实施以及保障机制方面没有结合本地实际提出具体的工作要求和指导意见，导致基层学校在具体执行时没有可以参照的标准和稳定的经费保障，少数学校会采取不开展或降低课后服务质量的方式。同时，市、县教育部门对中小学课后服务政策的执行成效都没有进行考核评价，大部分学校缺少完善的考核评价机制，几乎都不与学校和教师的荣誉和利益挂钩。缺乏内在动力，难免