村镇银行监管法律制度的完善建议.docx

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1、村镇银行监管法律制度的完善建议企业又有着盈利目的，如何平衡好金融服务与企业盈利之间的关系，平衡好村镇银行监管与新型机构发展之间的关系，平衡好服务实体经济村镇银行作为草根银行的主力军，更是作为乡村振兴普惠金融的关键一着，有着让广大农民享受到金融服务的便利的重要作用，同时作为经营性质的和防范化解金融风险之间的关系显得至关重要。因此，对于村镇银行法律制度的设计，就需要考虑到农村服务目标和营利目标，既要确保支农目的的实现，又要有营利能力的支持，使得这两个目标能够平衡，实现村镇银行健康持续科学发展。第一节村镇银行监管法规制度的完善一、完善监管法律制度2017年11月15日，原银监会下发了村镇银行监管指引

2、，从监管原则、市场定位、公司治理、内部控制、风险管理、资本管理、激励约束、监督管理、问题机构处置等多个方面对村镇银行监管提出具体要求，进一步完善村镇银行监管法律制度体系。自2006年起，原银监会出台农村中小金融机构监管法律法规三十余部，但截至目前只有中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法属于部门规章，其他均属于部门规范性文件，村镇银行日常监管中通常以中国银监会关于进一步促进村镇银行健康发展的指导意见中国中国银监会农村中小金融机构行政许可事项实施办法作为主要监管文件，但实际操作中存在定量规定不明确、监管规定多是在指导层面缺乏具体的操作性、对村镇银行“量体裁衣”的专项规定不多、村镇银行监管

3、以参考农村合作金融机构监管为主等监管法律法规方面的问题。因此，为保证村镇银行监管质效，提高村镇银行监管法律位阶，推进村镇银行监管法制化，在不断发现和总结村镇银行监管问题的基础上，通过整理现有的法律规范，把其中已经通过实践检验的成熟内容制定一部包含村镇银行的新型农村金融监管的部门规章。对于还不成熟、需要进一步通过实践来检验的内容，可以继续保留在通知文件等法律规范当中，同时对于村镇银行的创新经营模式、金融产品要进行审慎监管，在法律规定的原则范围内给予一定的监管空间。二、明确监管主体2018年3月13日，国务院机构改革方案提请十三届全国人大一次会议审议并获得通过，决定组建中国银行保险监督管理委员会，

4、不再保留银监会、保监会，2018年4月8日，银保监会正式挂牌成立，2018年12月17日，省银保监统一完成挂牌，2018年12月24日地市银保监会派出机构完成挂牌正式以银保监分局之名履职，目前为止变数最大、最有悬念的便是县级派出机构的设置，有监管系统人士表示，监管办事处可能会改为支局，也有可能成立银监组，人员来自新招录、划转还是分局调配，目前仍是未知数。但可以肯定的是银保监部门仍是村镇银行的主要监管部门，省市县三级仍是主要监管框架。2018年11月开始，多地地方金融监督管理局密集挂牌成立，在监管机构上明确建立健全地方金融议事协调机构，地方金融监督管理局的组建，意在突出监管，强化职能，同时兼顾服

5、务，成为为村镇银行发展营造良好金融发展生态环境的重要力量，对引导村镇银行支持实体金融发展，关注“小微”企业和“三农”融资需求，支持普惠金融发展。2019年2月2日，公布中国人民银行职能配置、内设机构和人员编制规定，开启了人民银行机构改革的帷幕，但省市县层面人行如何改革仍是未知数,但可以确定的是，人民银行在规范村镇银行发展中也起到重要作用。未来村镇银行的监管将形成“一行两局”的监管模式，人民银行主要从宏观审慎政策的制度方面规范村镇银行发展，银保监监管主要从市场准入、非现场监管、现场检查等渠道开展，地方金融监管局将从优化金融生态、财税政策的争取、风险补偿等方面为村镇银行发展提供助力。我们可以看到在

6、银保监系统方面，属地监管是村镇银行的主要监管主体，这种情况下，村镇银行的监管责任更多的落在基层监管力量即银监办上，但银监办除了要完成监管工作外，还要疲于应对基层政府所安排的各项工作，往往一个银监办多则6-7人，少则2-3人，基层监管力量十分薄弱。一方面要加强基层监管力量建设，适当增加基层监管单位人员配备，建议设立农村金融监管组，确保农村中小金融机构监管责任到人，另一方，要建立专业的人才引进制度，设立农村金融专业人才实践站点，并提高基层监管人员的待遇和发展前景，以吸引专业的人才。三、完善监管方式差异化监管。就村镇银行和商业银行之间。2018年中央一号文件首次从政策层面提出“改进农村金融差异化监管

7、体系”，统一的监管标准客观上将导致金融机构的马太效应，进而有层次的金融生态体系就难形成，如果以完全一致的监管要求规范机构行为，对没有达到监管要求的村镇银行进行处罚，长期以往，强者愈强，弱者愈弱，对小银行实行严监管、大监管并不公平。对村镇银行监管要实行差异化的监管政策，村镇银行作为小机构工作人员数量有限，过多的监管流程影响机构的运行效率，监管频率可以适度降低，对村镇银行准备金、成本收入比、拨备覆盖率要求过于严格将在一定程度上限制其发展，监管部门可以适度放松相应的监管指标要求。同时当前村镇银行发展存在的两级分化明显的态势，一些村镇银行扎根农村，坚持支农支小、小额分散的市场定位和原则，在满足当地农民

8、资金需求的同时，实现自身健康稳健发展，但是也存在一些村镇银行背离村镇银行定位，将资金抽离农村，投向房地产、钢铁等限控行业，醉心于做同业通道、绕道投资等，最后水落石出风险暴露，成为高风险银行，对于村镇银行不同的发展状况，在监管上应区别对待、分类施策，实施“抓两头、带中间”的差异化监管,“绿黄红牌”监管，对监管指标达到良好银行标准的村镇银行实行因地制宜，适当提高监管容忍度。针对村镇银行的特殊性，扩大对村镇银行监管与其他一般商业银行及农村合作金融机构监管的差异化程度，继续坚持和落实村镇银行“一行一策”监管方式，适当延长村镇银行监管指标“宽限期”时长，或按监管评级结果对不同评级等级的村镇银行不统一的宽

9、限期，合理设置监管指标区间或监管指标上下浮动范围，持续改进监管，适当提高监管容忍度。第二节村镇银行设立制度的完善一、村镇银行设立方式的多样化要继续推进发起设立机制改革。今年将扎实推进“多县一行”制村镇银行试点实施工作，并做好开业后持续监管工作。各属地监管部门要做好对辖内空白县域金融服务需求及其临近县域主发起人资质和意愿的摸底，为下步扩大试点做好储备。二要分类推进管理体制改革。省局将积极探索推动优质主发起行发起设立投资管理型村镇银行，按照市场化原则收购设立分散、管理成本高、业务发展欠佳、服务能力弱的村镇银行股权。在村镇银行组建审批工作指引中，明确规定村镇银行的设立方式应当按照公司法的规定设立。对

10、于股份有限公司的设立方式同时包括了“发起设立”和“募集设立”两种。由于村镇银行组建审批工作指引中将村镇银行的设立主体规定为“发起人”，所以村镇银行的设立方式潜在地局限于发起设立一种方式上，也就是说村镇银行只能采用股份有限公司的形式设立。最终导致村镇银行的设立方式单一化。为了遵从村镇银行简化、灵活的设立原则，使得村镇银行法律制度与上位法科学合理的衔接，避免村镇银行设立方式只有“发起设立”一种的弊端。在村镇银行的设立方式上应当回归到公司法的规定，在村镇银行采用股份有限公司组织形式时，可以由当事人自主决定，采用发起式设立或是募集式设立方式。灵活多样的经营模式，繁荣了农村的市场经济。我国村镇银行在经营

11、形式上已经采用了商业银行形式，但是在设立方式上也同样应该采用多样化的模式。二、村镇银行股权结构的多样化从法律制度方面来看，村镇银行的主发起人制度和股东持股比例限制成为民营资金进入农村金融领域的门槛，最终导致了将民间资本排除在农村金融机构之外的恶果。对村镇银行股权结构的多元化变革可以采取相应措施：一方面，可以对村镇银行股东资格要求的强制性规定进行修正。村镇银行作为民营金融机构的一部分，给予民间资本以最大股东的位置也并非不可，规定要求村镇银行的主发起人必须是金融机构，主要是出于村镇银行必须熟悉银行业务的目的，所以解决该问题的方法可以将原规定改为“发起人中至少有一家为银行业金融机构方可设立”即可。这

12、样既解决了新设村镇银行熟悉银行业务的要求，又可以避免村镇银行沦为主发起银行分支机构的弊病。另一方面，对于民营资金入股村镇银行的不信任和过度防范的条款予以废除。变革传统观念中，既要利用民间资本，又对其加以防范的立法态度。落后的监管理念，使得民间资本视村镇银行入股为畏途，极大消磨了民间资本的参股积极性。为了避免以上缺陷，可以将对单个自然人股东及关联方持股比例的限制规定废止，相应的改为依靠增加对村镇银行的监管力度，来避免村镇银行经营风险的发生。为了保证村镇银行的公信力，在村镇银行的设立初期坚持发起人中的最大股东为大型银行类金融机构。当村镇银行的经营步入平稳运行的发展阶段后，将股东结构多元化，吸引优质

13、民营资本入股或是吸收存款贷款客户入股，使得村镇银行的股权结构最终实现多元化。第三节村镇银行运营制度的完善一、坚守支农支小市场定位村镇银行应坚持“立足县域、立足支农支小、立足基础金融服务、立足普惠金融”的基本原则，做“小而美美而优”的特色银行，以缓解“融资难、融资贵”为目标，积极顺应经济金融发展趋势，深入推进供给侧结构性改革，不断提升金融服务“三农”和小微企业的匹配度和有效性，要摒弃等客进店、坐堂放贷等传统理念，通过实地走访前瞻了解客户经营情况和资金需求，开发契合“三农”和小微企业需求特点，推动审批机制改革，切实提高审批效率。适当增加贷款期限、抵押担保方式、第三方担保机构准入等方面的灵活性，切实

14、落实好小微企业无还本续贷等优惠政策，具体有如下建议：一要深入了解客户需求变化，改进服务理念和服务方式。增强服务“主动性”，与时俱进改进服务理念和方式，摒弃等客进店、坐堂放贷的传统做法，增强上门服务意识，主动推介、量身提供适宜的金融服务。二要加强产品和模式创新，提升服务匹配度和适应性。要结合“三农”、小微需求的新变化和信息科技发展的新趋势，不断创新专业化、特色化的产品和服务模式。针对小微企业生产经营和资金需求特点，合理推动贷款和续贷审批机制改革。三要按照问题导向，解决好制约“融资难融资贵”的难点。要合理控制贷款利率，配合小微企业贷款利息收入免征增值税政策，加大对“三农”和小微企业的信贷投放力度，

15、确保实现涉农贷款持续增长和小微企业贷款“两增两控”目标。要防止对小微企业贷款利率“一刀切”式地盲目上浮，清理规范利率之外各类由企业承担的费用环节，确保企业综合融资成本有所下降。四要强化支农支小战略定力，向乡镇延伸服务触角。村镇银行盲目追求规模扩张和速度增长，唯有死路一条。只有下沉服务重心，向下配置资源，捡漏中大银行的服务盲区，把脚插入农村才能站住脚跟。推动基层网点的建设和延伸服务触角，是村镇银行发展的长期工作。采取多种方式向下延伸服务网点，或者采取增加联络员、自助机、流动车等服务方式，进一步补充农村金融服务功能，切实提高农村基础性金融服务的覆盖率、渗透率和便捷性，为乡村振兴战略提供有效金融支持

16、。二、完善公司治理和内部控制（-）完善公司治理。股权结构是公司的“基因”，决定着公司治理结构、监督与激励机制、基本管理制度、企业文化等方方面面。村镇银行股权多元且相对分散，由商业银行作为主发起人和第一大股东，拥有一定的优势和长处，同时也都存在一定的不足和缺陷。其制度设计的合理性在于商业银行能输出品牌、骨干、文化、制度等，有利于村镇银行成立后迅速步入经营正轨；不足和缺陷是作为第一大股东的主发起行，对村镇银行过多的干预将弱化银行的经营自主权，不利于建立科学规范的公司治理结构。完善村镇银行的监管，赋予主发起行在银行经营管理上的专业优势，又要避免主发起银行一股独大、利用股东大会和董事会中的较大比例的决策话语权操控村镇银行为其所用，应发挥中小股东、民营资本在村镇银行经营决策上的积极作用。村镇银行的股东（大）会是其最高权力决策机构，这点在今后完善监管中必须明确并执行到位。股东通过股东大会行使职权、发表意见、体现股东意志。董事会作为日常决策机构行使