现代城镇体系规划专题：三规合一与区划调整研究.docx

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1、专题：三规合一与行政区划调整研究1 三规合一研究11.1 三规产生的背景11.1.1 背景11.1.2 “三规”的提出11.2 三规内涵与关系11.2.1 三规内涵11.2.2 三规关系21.2.3 三规合一的实践问题41.3 XX市三规情况总结51.3.1 XX市三规主要内容51.3.2 XX市三规合一主要问题141.4 本次规划三规合一定义与主要内容171.4.1 本次规划三规合一定义171.4.2 本次规划三规合一体系181.4.3 本次规划三规合一主要内容181.5 三规合一规划181.5.1 规划期限的协调181.5.2 细化十二五战略目标，构建发展核心体系181.5.3 挖潜存量用

2、地，平衡用地需求221.5.4 强化产业动力，产业空间导引261.5.5 构建市环中心，创新土地使用311.5.6 新型农村社区，分区统筹集约发展322 行政区划调整研究342.1 研究背景与意义342.1.1 行政区划与城市发展342.1.2 研究区划的范围342.2 我国市辖行政区划342.2.1 我国行政区划342.2.2 行政区划调整形式352.2.3 市辖区区划调整历史352.2.4 市辖区行政管理体制382.3 国外市辖行政区划382.3.1 典型国家市辖行政区划制度概述382.3.2 小结402.4 XX行政区划现状与调整历程422.4.1 现状422.4.2 区划调整历程432

3、.5 XX区划调整规划442.5.1 XX市行政区划调整的必要性442.5.2 行政区划调整方案461三规合一研究1.1 三规产生的背景1.1.1 背景当前我国的规划体系庞大复杂。在我国现行空间规划体系中,存在着国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、环境保护规划、生态保护规划等多种不同的规划形式。由于各部门之间缺乏有效的协调性，各种规划在同一空间就相应的规划存在较大的差异性，存在“规划体系紊乱、规划数量过多、规划功能定位不清晰”的问题。1.1.2 “三规”的提出2008年颁布的中华人民共和国城乡规划法（以下简称城乡规划化法第五规定：“城市总体规划、镇总体规划以

4、及乡规划和村庄规划的编制，应当依据国民经济和社会发展规划，并与土地利用总体规划相衔接。”在城乡规划化法第三十四条同样强调：“城市、县、镇人民政府应当根据城市总体规划、镇总体规划、土地利用总体规划和年度计划以及国民经济和社会发展规划，制定近期建设规划，报总体规划审批机关备案。12三规内涵与关系1.2.1 三规内涵目前对于各种规划之间如何协调与融合是大家一直关注的问题，关于“两规”、“三规”甚至“多规”协调的说法日益增多。由于城乡规划化法第5条、第34条的明确，“三规”主要集中在国民经济与社会发展规划、城市总体规划与土地利用总体规划之间。D国民经济与社会发展规划国民经济和社会发展规划是全国或者某一

5、地区经济、社会发展的总体纲要,体现了国家或地方在规划期内经济社会发展各个方面所作的全面规划,提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点。通常包括中长期发展规划和年度计划。国民经济和社会发展规划,是宪法赋予国务院及各级地方政府的职权,是国民经济和社会发展具有战略意义的指导性文件。其指导意义主要体现在:一是目标导向作用。二是平衡协调作用。三是资源优化配置的作用。四是政策选择的作用。五是规范约束和激励的作用。2)城市总体规划城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，统筹兼顾、综合部署，为确定城市的规模和发展方向

6、，实现城市的经济和社会发展目标,合理利用城市土地,协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。3) 土地利用规划土地利用规划是指在土地利用的过程中,为达到一定的目标,对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划。是根据土地开发利用的自然和社会经济条件,历史基础和现状特点，国民经济发展的需要等,对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。土地利用规划一般分为全国性、区域性的总体规划和生产单位内部的土地利用规划两种。土地利用总体规划是城乡发展中各类土地利用项目审批的法定依据。是土地开发、整治、保护的法定依据。是依法查处违法批地、用地的法定依据。因

7、此,。城乡建设、土地开发等各类土地利用活动都必须符合土地利用总体规划确定的土地用途。1.2.2 三规关系虽然城乡总体规划与国民经济发展规划、土地利用规划三大规划职能明确,但由于三大规划独立编制,部门之间缺乏协调配合,导致长期以来三大战略规划存在内容不一致、相互衔接差等缺陷，不能有效起到空间统筹、优化开发和耕地保护的作用。表1T三规比较一览表名称规划时间最新年限发布单位国民经济与社会发展规划5年2011-2015发改委/政府土地利用规划15年2006-2023国土局城市总体规划20年X-2023/2030规划局1）城市规划与国民发展规划关于国民经济计划与城市规划的关系，从法定地位上讲，国民经济和

8、社会发展规划是城市规划的上位规划，但是两者在内容上实际上是互补的，因此应该是一种相互依存、互为依据的关系。前者的国家规划色彩更强，后者在地方政府特别是城市政府中的地位正逐步提高。但是前者近年来酝酿的改革中一个最主要的方向是向空间领域倾斜，这对于城市规划而言毫无疑问是一个巨大的挑战，使得两者的主要矛盾之处不仅限于城区内短期（5年）的规划安排，而且拓展到区域层次的规划问题。4）城市规划与土地利用规划关于城市规划与土地利用总体规划的关系，在地域覆盖上，城市规划包含在土地利用总体规划之中，但在城市规划区内，后者承认前者的特殊的法定地位；在调节的内容上，城市规划包含土地利用总体规划；在法定地位上，城市规

9、划略高于土地利用总体规划；在实际操作中，城市规划明显逊于土地利用总体规划，后者否定了前者的特殊地位。总体讲，法律规定的城市规划与土地利用总体规划的“衔接”关系，正逐渐演变或被诠释为“服从”关系或“依据”关系。5）两者主要的矛盾国家发改委具有综合协调发展职能，但其空间规划技术力量与管理基础相对薄弱，行使区域规划职能力不从心，无法解决空间结构合理组织的全部问题，不能替代同层次的空间规划。建设部主管的城市规划最具有技术和管理实力，但建设部属于专业管理部门，城市规划在综合作用的发挥上受到较大制约。国土资源部也是一个专业管理部门，空间规划的技术和管理基础相对薄弱。土地利用总体规划是以耕地保护为主要约束条

10、件的单一目标规划体系，难以在快速工业化、城镇化进程中发挥各项用地供需之间的综合协调作用。（1）国民经济发展规划操作性差由于国民经济总体规划导向性、客观性强,实施的约束性弱,不如城市总体规划控制性和可操作性强，实施效果不理想，往往编制规划时轰轰烈烈、热热闹闹，但批准通过后无声无息、冷冷清清。(2)土地总体规划与城市总体规划标准不一虽然两个规划的核心内容都是土地的合理利用，但研究的对象、范围、实施年限、方法、步骤各有侧重，规划深度也悬殊较大。在实际规划操作中，土地利用总体规划与城市总体规划在用地分类与划分标准、规划统计口径、规划工作路线以及规划技术方法等许多方面都存在着明显差异,造成两个规划在区域

11、和城市土地开发利用与保护等方面出现较大的矛盾和不协调之处。另外，由于我国开展土地利用总体规划的时间较迟，规划的理论与方法不完备,因此规划制定水平低,规划体系存在缺陷,致使其可操作性差。土地利用总体规划遵循“供给制约和引导需求”的指导思想，由上而下编制，规划中的主要用地指标也是由上而下分解,没有充分考虑实际发展的用地需求,导致脱离实际,存在与城市总体规划、现状不一致等矛盾。(3)城市总体规划与土地利用规划对经济社会因素考虑不足相对来看,城市总体规划的实施约束力相对较强,但是城市总体规划和土地利用规划均存在对区域社会经济发展条件考虑不够的硬伤。1.2.3三规合一的实践问题1、经济社会发展与土地开发

12、利用相协调以往作规划,只强调经济社会各阶段发展指标,而对完成各阶段指标所需要的土地能否与城市土地规划相一致考虑不够。例如在编制生态城经济社会发展规划时,将2010年、2015年、2023经济社会指标与生态城各阶段用地配置计划进行了对接，以产业占地和产业发展的客观规律为基准测算各项指标;反过来,城市土地规划又按产业发展规律对土地的要求,调整优化了土地开发利用规划,两个规划互补完善,形成了良性循环。2、经济社会发展与资源环境相协调经济社会发展需要生产要素的支撑，需要资源的承载力和环境容量为依据。在编制生态城经济社会发展规划时，对生态城产业选择、交通基础设施、公共服务等内容充分与城市建设总体规划进行

13、了对接。考虑生态建设的要求，选择绿色建筑产业、环保科技研发服务业等产业作为生态城未来产业，交通为绿色出行方式。同时，又将经济发展规律、社会事业发展特点反馈给城市总体规划，使城市的规模与发展方向与确定的产业及规模相衔接，实现经济社会发展与资源环境相协调。3、经济社会发展与土地空间布局相协调产业布局、基础设施建设、公共事业发展等是经济社会发展规划中重要的内容，落实到具体区域时，与土地空间分布和城市空间规划必须相配套。以往针对这些内容从产业、经济的角度考虑较多，对土地的性质、功用考虑较少。生态城经济社会发展规划即从本规划的角度出发，又从城市空间布局和土地在产业用地、社会事业用地、基础设施用地这三者之

14、间的分配和布局考虑，使产业布局即符合产业自身发展规律，又与城市发展空间、土地分布相匹配，达到经济社会发展与土地空间布局相协调。4、产业、人口、城市相协调国内外有许多产业与人口脱离的区域，出现了睡城，这种不成功的案件就是因为产业与城市规划脱节造成的后果。在编制生态城规划过种中，始终贯穿以产业集聚人口、形成城市的理念，从产业成长的规模、产业性质考虑城市人口规模和人口素质，与城市发展定位、规模相适应，形成产业与人口良性互动、城市良性发展的模式。1.3XX市三规情况总结1.3.1XX市三规主要内容1、XX市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要1）文件意义XX市国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要(

15、以下简称XX十二五)经XX市十七届人大四次会议审议通过，对XX经济社会未来发展有着深远的意义。XX十二五)不仅是XX全市未来五年发展的行动纲领，更是XX是深化改革开放、加快转变经济发展方式、建设“大XX、新XX”攻坚时期的纲领性文件。2)主要内容XX十二五全文分为十二个章节，主要在总结XX市“十一五”国民经济和社会发展和分析未来发展环境和形式的基础上,对XX市“十二五”国民经济和社会发展的主要目标、发展重点和政策措施进行了纲领性的指导。(1)战略定位以“一个中心城市、两个示范区”为重点，打造鲁南经济文化中心。一个中心城市即鲁南苏北区域性特大中心城市,两个示范区即“两型”社会建设改革示范区和欠发达地区县域经济率先发展示范区。(2)任务目标在制定6大任务目标的基础上,对十二五时期经济社会发展主要指标进行量化的设定。6大任务目标具体为：加快膨胀经济总量。加快优化经济结构。加快改善生态环境。加快提高人民生活水平。加快完善公共服务体系。十二五时期经济社会发展主要指标详细见下表。(3)产业布局和县域经济发展着力打造“一中心四板块”的产业布局，推动经济协调发展。A、一中心，即中心城市经济圈(包括以兰山、罗庄、河东三区和XX高新技