从M0用地设计看郑州城市更新发展.docx

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1、大家一直认为，在新型产业用地(MO)政策的制定中，国内有两个城市比较独树一帜，总有一些创新的内容涌现出来：一个是东莞，一个郑州。东莞作为国内在MO政策体系最完整、最系统也最为实操落地的典型，并不是今天的主角，就不多说了，我们单说一下郑州。早在2018年郑州就在高新区试点了M0,随后又在2019年推出了完全不可分割销售的新型工业用地(M1A),在产业用地创新供给方面总体的趋势是越来越严格。近日大家独家获悉，郑州市委办公室、市政府办公室联合印发了郑州市城市有机更新工作中新型产业用地管理办法(下称“管理办法”)。区区一个新型产业用地，居然由市委市政府同时出马背书，在大家的印象中是没有先例的，郑州也又

2、一次开了业内先河。郑办202358号中共郑州市委办公厅郑州市人民政府办公厅关于印发郑州市城市有机更新工作中新型产业用地管理办法的通知各开发区党工委、管委会，各区县（市）党委、人民政府，市委各部委，市直机关各单位，市管各企业和高等院校，各人民团体：现将郑州市城市有机更新工作中新型产业用地管理办法印发给你们，请认真贯彻落实.中共郑州市委办公厅郑州市人民政府办公厅2023年12月24日当然，这一点更说明兹事体大，郑州是把城市更新类的新型产业用地管理放在了异乎寻常的重要位置来对待。究其原因，“三年大疫防控”之后，各省市新春开工劲头十足，十号文”迭出,只求2023年“兔”飞猛进，神州大地上，经济发展和产

3、业升级重新成为主要矛盾。不过如今增长模式已然剧变，再放水靠铁公基和房地产肯定是死路一条了，看上去很美的“新经济、新基建”暂时还只是个远水解不了近渴的画饼，最能有力支持实体经济复苏的支柱，还得靠扎扎实实的制造业。但此时，郑州这一类省会城市也开始面临着土地资源紧缺和开发模式转型的大考，即由增量型扩张转向存量型提升,不仅要提高产业发展质量，还要弥补过往产城功能的不足。在这个艰巨任务之下，必须通过各类有效手段来挖掘和激活低效土地的价值，并且对原来过于同质化的工业用地进行混合重构，更新为功能多元化的产业社区，吸引高水平人才聚集，共同推动产业生态圈繁荣，从而在不进行“摊大饼”的基础上，实现高质量内涵式发展

4、。大家近些年在全国产业地产调研和开发区改革之行中，也越来越频繁的接触到大量老开发区的改造更新问题，和低效存量产业用地退出问题，着实煞费操盘者的脑筋。在增量还有空间的时候，我们可以选择绕过这些雷区，但是当增量空间越来越逼仄时，产业用地紧缺和低效利用的矛盾就愈发显著，排雷工作已经无法规避，必须正视这些“卡脖子”问题。因此，2023年4月11日，郑州就出台了城市更新管理办法，围绕城市功能再造、空间重塑、经济结构优化等方面，全面系统地实施城市更新改造，建立了“市级统筹、区级推动、横向协调、纵向联动”工作机制，随后又出台了城市更新“十四五”专项规划等“1+2+N”政策体系；2023年1月3日，郑州市城市

5、更新项目集中开工，市长何雄在现场表示，未来几年是郑州城市更新和基础设施建设快速推进时期。所以在大家看来，郑州这份城市更新中新型产业用地管理政策文件的出台，其实背后语境乃是将“推动产业用地的有机更新，掌握未来资源配置的主动权”，上升到关系郑州未来城市可持续发展、关系到能否对城市发展负责的战略高度一一这个高度不可谓不高，这个认知不可谓不深刻,这个动作不可谓不果决。过去40年城市发展模式大拆大建的有机更新的增智霰存量模式当然，如果追根溯源的话，新型产业用地最初就是城市更新的产物，二者关联紧密，从人产地矛盾最为尖锐的深圳首先诞生，原有的工业用地不再符合新型产业的发展诉求,为了配合产业“腾笼换鸟”而催生

6、的工业用地优化革新。但是慢慢的，包括深圳、东莞等很多地方都有点儿“好经念歪”的意思，一些政府觉得MO更高大上，也能带来比传统MI更多的土地出让收益，大多数开发主体则都惦记着规划的炫酷、分割的便利、配套的盈利，金风玉露，干柴烈火，整个游戏有点儿脱离城市有机更新的真实本源，变得近乎携苗助长，也就带来了很多泥沙俱下、动作变形的乱象。所以大家倒觉得，郑州此番作为国内首个制定城市更新细分类MO用地政策的城市，倒不失为一种有标本意义的回归“新型产业地产是一种用来解决城市产业发展问题的公共服务资源，而不是一种向社会资本让渡超额利益的通道”。这种所谓的“回归”，也需要一个强有力的前提，即如何吸取此前各个城市M

7、O乱象的教训，实现高效而规范的运行，和全面的管控力度。这也是郑州本次管理办法最突出的一个特色，即首先强调国有企业的参与，这是管理办法后续内容的根本性基石，也是避免过往城市更新中“国有资产流失”和“过度房地产化牟利”这两大毒瘤的重要屏障一一实际上，此前郑州及中原地区首个MO项天健湖智联网产业园，就是个纯国资（郑州市和高新区两级国有平台合资）开发运营的范例。所以我们看到，管理办法开门见山的在开篇中就强调，“存量工业用地、仓储用地转型升级为新型产业用地，原则上采取以原土地使用权人为主、国有平台公司通过土地使用权转让或作价出资（入股）参与合资（合作）开发建设或经营的方式进行。国有平台公司应积极作为、主

8、动介入。”但是，如果能够保证这种“积极作为、主动介入”呢？“马不扬鞭自奋蹄”可不太适合国企，最好的办法自然就是靠激励与考核机制的力量。相关单位将“国有平台公司参与存量土地转型升级工作任务”纳入市管企业年度综合考评工作目标，设置贡献度和完成率对市管企业进行考核、激励。国有平台公司参与存量土地转型升级成绩突出获得国家、省级、市级奖励的，由相关单位在市管企业负责人经营业绩考核中认定后予以额外加分奖励；相关任务完成较差且无客观原因的，经有关部门认定后，由相关单位在市管企业负责人经营业绩考核中予以考核扣分。不过，这种“原产权方为主、国企合资合作开发”的模式,最难的地方还在于第一步，国企如何进入的估值问题

9、，产权方如何心甘情愿的让渡这个权益，背后必然还需要一系列的细则和规则来保障，并且需要明确操作规范，简化审批程序，平衡多方利益。否则，依然还会回到过往“死而不僵、坐地起价、睡后收益、效率低下”的老问题中去。无独有偶，在2023年底，东莞也出台了新修订的MO管理办法，其中也在开篇强调，“重点支持市属、镇属国有独资或控股企业开发建设新增用地MO项目”，其势蔚然也。案例：郑州高新区产城更新项目操作方案另一个比较有意思的地方，是郑州城市更新类新型产业用地的名称，并不是大家所熟知的，已经在郑州高新区落地的那个M0,而是叫“M（新产）”，这也算是郑州的首创了，应该是为了专门区别于非城市更新区域中的MO至此，

10、郑州也就成为国内独一份的同时拥有三种新型产业用地类型的城市，即M（新产）、MO和M1A。在规划布局上，M（新产）重点布局在沿黄科创走廊沿线、开发区、产业园区和核心板块内规划布局；原则上不在市级中心区和轨道交通站点周边500米范围以内规划布局。所以整体来看，政策的侧重还是在开发区、高新区等重要产业集聚区的城市更新，更加注重产业升级和产城融合的平衡。这些重点产业集聚区域经过数十年的开发（比如1988年就开始筹建的郑州高新区，已历经近35年的发展）之后，早已经填得满满当当，几乎没有工业用地的增量空间了，很多好企业都只能迁到外面去。但是如果仔细检点一下，不仅很多载体已陈旧不堪，而且星罗棋布着大量低效存

11、量产业用地，也盘踞着一批僵尸企业和钉子户，还占着零零散散、产权还有小20年的土地不走，涉及很多纷繁复杂的利益关系和历史问题。这些宝贵的生产资料远远没有物尽其用，必须尽快盘活或者退出，给更优质、更急需的新兴企业使用。郑州高新区产城更新项目，有望首批试点M（新产）也正是为了避免再重蹈覆辙，管理办法也强调，“为引导促进新型产业集中连片布局，充分发挥规模集聚带动效应,项目用地规模宜大于50亩。”在土地出让方面，实行的是“带方案出让”，用金刚钻揽瓷器活，即M（新产）受让主体出项目建筑设计方案，经辖区政府（管委会）审查同意后固化成果，作为后续建设工程规划许可、施工许可、规划核实等审批依据，纳入项目实施方案

12、履约监管相关内容。在M（新产）的技术指标上：容积率设置上下限，下限原则上大于2.0；中心城区三环以内上限原则上小于3.5；中心城区三环以外的开发区及其他新区上限原则上小于4.0（作为对比，郑州MO的容积率为1.6-3.O,M1A的容积率为2.5以上）；建筑高度原则上小于80米，建筑密度大于35乐小于50%,绿地率不小于20虬产业用房机动车停车位按不小于0.5车位/百平米建筑面积标准配建，非机动车停车位按不小于1.0车位/百平米建筑面积标准配建；配套用房机动车停车位按不小于1.0车位/百平方米建筑面积标准配建，非机动车停车位按不小于3.0车位/百平米建筑面积标准配建。新型产业用地应配建不少于10

13、%的机动车充电车位和不少于15%的非机动车充电车位。这些技术指标明显要比传统工业用地更加优化，为高端产业和人才提供低密、高绿的更舒适环境，同时按照商务、商业用地配建标准来配置停车配建。更能体现相比工业用地的优化还在于M（新产）的高配套与兼容性：M（新产）的配套用房应集中配建，配套用房占地面积不得超过项目用地面积的7%（不含兼容用途占地面积），计容建筑面积不得超过项目计容建筑面积的30%（不含兼容用途建筑面积），不得建设成套住宅、酒店和大型商业设施；在满足产业项目自身需求以及与周边相适应的情况下，可兼容商业商务、公共服务设施等用地，兼容比例不得超过25%。接下来值得注意的就是，M（新产）使用权人

14、自持产业用房比例不得少于项目计容建筑面积的20%（不含兼容用途建筑面积），配套用房不得分割转让。这意味着，如果用足30%的配套，项目最多可以分割销售50%的建筑面积；而假设没有任何配套的话，最多则可以分割销售80%的建筑面积！对比此前郑州其他新型产业用地，M1A是明确不可分割转让的，MO则最多可以分割60%（包括30%的产业用房和30%的配套商业、服务型公寓）。因此M（新产）是分割比例最高的，但这个政策绿灯的前提，就是我们上文所说的“根本性基石”一一国有企业的背书。M（新产）的产业载体经辖区政府（管委会）研究批准后，可按幢、层、间为基本分割单元办理不动产登记手续，最小分割单元面积为300平米一

15、一这一点与很多其他城市会区分研发办公和生产功能的面积区间不同，主要还是因为M（新产）涉及的是城市更新这种已经较为成熟的区域，所以大型生产的比例是相对较少的。其土地价格则按照M1评估价的15倍修正后确定，并按自持比例修正系数综合核算一一自持比例20%的修正系数为1,自持比例每增加10%修正系数减少0.04。在不低于基准地价的情况下，兼容其他用途用地按相应用途评估价的70%为参考，经集体研究决策后确定出让价格。目前，在国内不少工业用地转型升级，包括华南地区的工改M0,和郑州此前的用地更新中，都采取的是收储再重新公开出让，但这一方面程序拖沓、耗时太长、效率不高，另一方面也面临高额补偿、政企博弈的难题

16、，原产权方意愿和动力不足，政府则承担巨大的经济成本。或许有鉴于此，郑州本次的M（新产）比较大胆的采取了不再收回土地使用权而直接变更的方式：1、存量工业用地经所在辖区政府（管委会）组织相关部门认定批准并符合国土空间规划和产业规划的条件下，可转型升级为新型产业用地，不再收回土地使用权，按程序办理土地使用权变更手续，其中包括整宗土地处置、相邻地块合并处置和大地块分割处置等。2、存量仓储用地在符合规划的前提下，辖区政府（管委会）报请市政府批准后，可转型升级为新型产业用地，不再收回土地使用权，参照存量工业用地转型升级处置，按照用途变更补缴土地出让金。在同样比较重要的准入条件上，主要分为主体准入、产业准入和投入产出指标准入三个方面：1、M（新产）的产业主体应该为制造业企业、信息服务业企业、科技服务业企业