环保自力救济对策研究.docx

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1、环保自力救济对策研究（一）进一步的思考从表面上看，环保自力救济是企业与公众之间，就环境污染问题而发生的冲突。由于不符合正当防卫的要件，实施者应当承担相应的法律责任。单纯从案件审理的角度来讲，这种观点无可厚非。实践中，各地政府也因此采取了强硬立场，甚至利用拘留、逮捕等刑事手段，处理此类纠纷。结果却激化了矛盾，造成了更大的财产、人身损失。严格地遵循法律规范要求，社会效果却并不尽如人意。透过环保自力救济现象，可以观察到公众关注环境公益、积极参与环保事业的热情。令人遗憾的是，这种积极参与的精神，却没有被纳入到现行的制度框架内。结果导致了公众参与和法律秩序之间的剧烈冲突。而公众参与的热情如果能被正确引导

2、，不但会减少自力救济事件的出现，而且会进一步促进环境公益的实现。因为公众参与制度，集中体现了现代社会民主与法治的要求，是环境法制建设的重要保证。因此，通过制度设计以适应公众对环保的关切，对环保自力救济采取疏导的方式，应当比就事论事、解决纠纷的方式，更能反映出社会发展的需要，从而有利于环境问题的最终解决。至于具体案件的审理，还是应当严格依法办事。这样做，可能会造成情与法的冲突，个案公正与实质正义的背离。但从长远看，树立环保事业在法制框架内实施的理念，更能维护法律的统一与尊严。这也许是法治完善过程中所必须的代价。（二）环保自力救济的制度诱因1,制度缺陷通过环保自力救济现象，反映出现阶段我国环境领域

3、内的诸多问题：在环境法制建设方面，尽管经过了多年努力，我国的环境法律体系已初步形成，但仍存在着许多不足，制约着环境法治事业的发展。“需要以持续发展论重构我国环境法”。26在环境执法领域，有法可依、执法体制、监督机制以及观念转变等新老问题，2刀依然客观存在。而环保自力救济事件的出现，尤其暴露出现实生活中，公民参与环保事业的辛酸与无奈。2,公众参与公众参与，是指通过鼓励广大群众积极参与环境保护事业，保障公众对污染、破坏环境的行为进行依法监督的权利，集中体现了环境保护的民主原则。环境与发展宣言、21世纪议程等一系列国际文件均规定了公众参与制度。一般来讲，公众参与的发展程度，取决于一个国家的经济发展水

4、平，以及由此决定的民主与法治建设。我国环境立法中对公众参与制度有一些规定。28但整体上来看，仍显不足。从宪法的规定来看，29过分强调了国家对环境保护的作用，而对公民参与环境保护的权利未做规定。相关法律中的条款也过于原则、抽象,不具操作性。而且参与往往局限于环境受到损害后的参与，形式单一。对于公众参与制度，学者们已经提出了许多完善建议。30然而在现实生活中，公众参与渠道不畅的现象，依然客观存在。在公众试图对污染、破坏环境的行为做斗争时，却无法选择制度内的措施，不能不说是法制建设的悲哀。采取的过激行为，往往又会危及社会安定与经济发展，导致结果与初衷背道而驰。3,法院的功能缺位在大多数环保自力救济事

5、件中，当事人并未向法院寻求司法救济。法院往往是在事件发生后，充当“处罚者”的角色。仅仅以国民的“厌讼”心理进行解释，显然是不够的。”厌讼作为一种社会现象不是一种观念的产物，而是在一定的制约条件下形成的趋利避害的行为态势或行为习惯。”31环保自力救济深层次原因，就在于现存法律制度与公众参与的不相匹配。公众在与污染、破坏环境现象做斗争之时，未曾考虑、或者无法向法院寻求救济，显示出法院在环境问题上的功能缺位，这与我国现行诉讼制度的缺陷密切相关。传统的诉讼制度恪守“无直接关系即无诉权”原则，民事诉讼与行政诉讼中都要求原告必须与案件有直接利害关系，结果阻碍了公众通过司法途径维护环境公益的努力。司法终局裁

6、判是现代法治国家的必然要求，实现法院在环境问题上的角色转变，由“缺席者”变为积极的参与者，是当前制度建设中的重中之重。否则，在整个社会对司法救济失去信心的时候，受到损失的决不仅仅是法官、律师及其他法律工作者。因此，针对自力救济现象所揭示的种种问题，本文引入美国的环境公民诉讼制度，作为加强环境法治建设、保障公众参与的参考。希望通过制度的回应，推进环境公益事业的有效实现。（三）美国的环境公民诉讼制度1,概述美国的环境法制建设位居世界前列，许多制度值得我国借鉴，环境公民诉讼制度即属其一。美国的环境公民诉讼制度起源于1970年的清洁空气法。此后陆续订立的各项环保法律中，大多具有环境公民诉讼条款。公民诉

7、讼制度赋予了私人向法院起诉讼的权利，其重要意义在于，提供了公民参与环保事业的制度内管道。从性质上来讲，环境公民诉讼属于公益诉讼的范畴。这与公民维护个人利益的污染侵权诉讼不同。公民诉讼的目的在于督促政府或企业采取促进环境公益的做法，不在于追求损害赔偿，判决的效力并不仅仅局限于涉诉的当事人。这也与美国的团体诉讼有所区别。团体诉讼尽管人数众多，也具有公益色彩，但其本质在于追求公民的个人利益，而且判决往往局限于涉诉的当事人。如前所述，环保自力救济的出现，固然是由于企业污染环境的行为所造成的。然而行政机关执法不力，造成公众无法及时获得公权力的救济，是产生自力救济的另一诱因。依照环境公民诉讼条款，公民可以

8、就企业违反法定环保义务而污染环境的行为，或者主管机关没有履行法定职责的行为提起诉讼。这有利于促进环保法令的执行，避免了自力救济事件的产生。2,主要内容（1）原告的起诉资格环境公民诉讼赋予了民众借助联邦法院督促环境行政执法的权利，但并非任何人、任何团体均理所当然的享有起诉资格。在美国民事诉讼32的司法实践中，原告的起诉资格经过了“法律权利原则”与“实际损害原则”的转变。33起诉资格呈逐步放宽的趋势。在清洁空气法的环境公民诉讼条款中，规定了任何人均可以提起诉讼，此外未加其他限制，但在两年后的清洁水法中却规定了实际损害要件，对原告起诉资格加以限制。其目的或许在于，鼓励公众参与环境公益事业，但同时也要

9、限制诉权的滥用，否则会妨碍主管机关的行政执法。环境公民诉讼虽然以“公民”为名，但原告的范围涵盖了个人、企业以及州政府，“至于美国政府得否提起，判决虽曾持否定见解，但却未说明确切的理由J34（2）诉讼事由公民可以基于以下情形提起环境公民诉讼：一种情形是针对“任何人”违反法律规定的环保义务、造成污染的行为。这里的“任何人”，包括个人、企业、美国联邦政府以及各级政府机关。另一种情形则是针对疏于执行法定义务的环保署署长。对于污染环境的被告，应以其违反法定污染防治义务为起诉理由。正在违反或是即将违反的情形，均可起诉。对于过去的违法事由可否进行诉讼，却有较大争议。司法实践中也有不同的判例，35至今仍无定论

10、。由于环境问题的不可逆转以及难以恢复性，预防性措施显得尤为重要。环境公民诉讼的提起与最终裁决，并不一定要求有损害事实的发生，只要经合理判断具有侵害社会公益的可能，亦可提起诉讼。36这种预防性功能对环境问题的有效解决，具有重要意义。针对环保署署长的环境公民诉讼，主要是行政机关的不作为行为。为与一般的行政诉讼相区别，环境公民诉讼具有诸多限制条件。为防止环境公民诉讼不当地干预主管机关的自主裁量，以及减轻法院负担，公民诉讼只能针对环保署署长的非属裁量行为或义务。而且往往针对的是政府疏于执法的情形，在行政机关已经开始而且积极诉诸于联邦或州法院采取民刑事措施时，不得提起公民诉讼。此外，环境公民诉讼具有告知

11、义务。一般而言，诉讼提起前应当告知即将成为被告的污染者或者主管机关，经过60天方得正式起诉。（3）判决内容判决内容往往包括颁布禁制令和罚款两种。所有的公民诉讼条款均授权法院颁布禁制令，要求企业停止污染行为，或者要求主管机关积极执法以贯彻法定要求。关于罚款，清洁空气法中没有做出规定，但其他法律中规定法院可以处以罚款。罚款属于国库，而不是判归原告所有。（4）费用负担按照美国一般的诉讼规则，胜诉方原则上不得向败诉方请求律师费。但环境公民诉讼的目的不在于损害赔偿，而在于督促环保机关积极执法，为鼓励民众积极参与公益事业，法院有权酌定适当的律师费用于胜诉或大部胜诉的一方。专家鉴定费也属于法院酌定费用的范畴

12、。（四）实施建议作为一项比较成熟的制度，美国的环境公民诉讼值得我国借鉴。制度的移植是一项复杂的系统工程。外国的法治经验的确可以为我们提供启示与帮助，但“中国的法治之路必须注重中国的本土资源，注重中国法律文化的传统与实际。”3刀因此，环境公民诉讼制度的引入，必须立足于我国国情，在对环境法治建设的背景与发展趋势进行论证的基础上，完善制度设计。1,可行性分析我国的生态环境保护一直强调行政主导，政府在其中起着决定性作用。由于社会生活发生了巨大变化，环境保护由过去的污染防治向生态环境建设与保护方向过渡，行政主导也日益显现出其局限性。引入法治原则、公众参与原则成为环境行政的发展方向。法治原则，是指行政机关

13、的行政行为应依法而为，受法律拘束。必要的自由裁量权固然必不可少，但其实施，是在法律范围内的裁量。程序合法，符合合理性要求。38公众参与制度，则集中体现了现代社会民主与法治要求，是环境法制建设的重要保证。环境公民诉讼制度的确立，有助于加强环境执法领域中的法治建设,同时也为公众参与，提供了制度内的渠道。符合环境法制建设的发展趋势。由于我国的法院系统长期承担着繁重的诉讼任务，环境公民诉讼制度是否会大幅度增加法院负担，而使之不堪重负？这一问题涉及到整个司法资源的管理与分配。从确立依法治国的原则出发，仔细衡量环境保护的社会成本，加强人民法院对环境问题的司法参与，应当说得大于失。至于对法官缺乏专业知识的顾

14、虑，可以考虑采取推广专家法庭、听证会的方式解决。由于专家介入以及法官综合素质的整体提高39,法官不懂行政与环境知识匮乏的问题，会逐步得到解决。2,制度设计我国的环境保护法第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告J尽管此条款隐含了公众参与环保事业的原则，但过于抽象，不具有可操作性。因此，需要在借鉴美国环境公民诉讼制度的基础上，完善制度设计。(1) 立法模式环境公民诉讼制度必须有法律上的依据。可供选择的立法模式有两种：一种是在环境保护法中制订公民诉讼条款，以涵盖所有的问题。其优点在于法律位阶高，抽象性强，一次立法即可确立该制度。其缺点在于无法

15、针对不同的环境问题，具体问题具体分析。第二种方案则是在单行的环保法规中分别订立公民诉讼条款。这种模式与第一种方式相比，优缺点呈互补态势。考虑到制度引进的阶段性实施问题，以及其他配套工程逐步完善的需要，本文认为第二种方案较为可取。(2) 内容修正由于国情的差异，以及我国司法实践的现状，引进环境公民诉讼制度，需要做必要的调整。原告的起诉资格：为便于公众参与环境公益事业，同时防止滥诉而无谓增加法院负担，保障行政权独立行使的需要，对原告的资格应有所限制。原告不需与案件有直接利害关系，但具有实际损害要件是较为恰当的选择。由于国民法律素质的参差不齐，培育环保团体是环境法治建设的重要环节。环保团体按照社团登

16、记条例设立，在环境公民诉讼中，无须特别许可程序即可参与诉讼。告知条款：美国法律一般规定，环境公民诉讼提起前应当告知即将成为被告的污染者或者主管机关，经过60天方得正式起诉。由于公民诉讼制度目的，主要在于督促环境行政执法，而我国现阶段环境执法的不力，是环保自力救济盛行的重要原因。为此，衡量行政机关独立行使行政权的权威性，与司法救济的效率性，告知时间缩短为30天，更能发挥制度的功能。举证责任：环境侵权问题本身具有高科技性，而且公民诉讼是对国家公诉权的一种补充，因此，原告只要具有初始证据即可提起诉讼，随后举证责任移转给被告方。费用负担：环境公民诉讼的目的并非在于损害赔偿，而是督促执法，具有很强的公益性质。因此，费用负担的设计相