片区开发中土地金出让返还违规研究分析.docx

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1、基建项目完全依靠市场化收入来平衡是不可能的，土地出让金反哺也是不允许的。一、排除不存在和无意义情况(-)土地出让金反哺不属于市场化经营收入土地出让收入是妥妥的皇粮国税，改革开放以来对于土地出让收入的管理政策多有调整，但主管部门从来没有考虑过与市场投资经营主体分配这种收入，更没有将其纳入市场化经营收入的打算。所以，我们在判断库外的经营性与公益性建设内容的违规打包的时候，本就不应该将土地出让收入纳入讨论。(二)不存在土地出让金占全部。r部分的问题打个比方来说，常见的片区开发项目总投资额IOO亿，一般预期土地出让收入至少需要在135亿元以上，有可能存在其他市场化收入5-8亿，你说土地收入是全部的还是

2、部分的？实事求是的说，我们在库外遇到的数百例基建项目中，只要土地出让收入覆盖不了投入的120%以上，肯定跟着一个固定回报兜底承诺，无一例外的，百分之百的。为什么呢？因为社会资本投资人也不傻，哪个央企建筑施工单位真的去搞一大堆五星级酒店超市旅游养老院去经营？回到我们常说的那句话：库外的其他经营性收入，不是不能跟土地出让收入相比，而是不能跟土地出让收入的十分之一相比。没有土地出让收入，就等于没有收入。（三）不存在实施主体自行拿地的讨论意义实施主体投资人存在自行拿地的可能性，而且在很多片区开发项目中，就是这么操作的，但是，对于项目收入来源来说，谁去拿地这件事，没有讨论的意义。因为在片区开发项目的立项

3、环节，没有办法确定经营性用地的摘牌人是谁，更没有办法给他立项，至于到之后环节的收入及还款来源，就更是风马牛不相及了。实施主体投资人自行拿地这一操作可能性仅存在于对于项目风险的兜底安排中。简单地说，当没有人摘牌时，实施主体投资人要有兜底摘牌的准备，这是因为，如果土地流拍，会导致片区开发绩效考核不合格，与此同时的，财政收入也不可能实现，片区开发项目的付款也不可能实现；当然，不排除投资人确有进一步开发的意愿，在2023-2023年全国片区开发考察中，我们关注到了大量开发商作为中标联合体组成成员之一的情况。库外所有以经营性收入为主要收入来源的基建项目，都是虚构收入的违规项目。除非依靠违规手段控牌，否则

4、实施主体自行拿地，并不能解决其市场化收入来源不足的问题。讨论谁去拿地的问题，是没有意义的。排除了不可能存在、无意义的情况后，我们来具体讨论读者经常问到的问题：土地出让金返还或反哺如何操作？二、答案就一句：怎么操作也不合规（一）土地出让收入返还企业是个伪命题咨询中客户经常问，土地出让收入返还给社会资本投资人，或者返还给平台公司，怎么操作合规？答案很简单，就是不能操作，怎么操作也不合规，更谈不到用于企业还款来源的问题，这压根就是个伪命题。土地出让收入是财政收入的一种，是政府的垄断性收入，必须按照收支两条线制度进行管理。除了国家规定的税收等财政收入退税、返还等政策之外，不能坐收坐支，不能直接用于安排

5、向企业支出。无论是，返还、分成，还是用于偿还企业举借的债务等等，都是违反财经纪律的做法。（二）最高：土地出让金返还约定无效参与者们对此本来还心存侥幸的一点点念想，被最高的一盆冷水给浇得拔凉拔凉的了。最高法院民一庭2023年第23次法官会议纪要讨论认为：“土地出让金返还协议”因违反法律的强制性规定且损害国家利益而无效。第一，国有土地使用权出让通常应当采取公开竞价方式进行，“土地出让金返还协议”有违公开公平公正原则，因违反中华人民共和国招标投标法中华人民共和国拍卖法的相关强制性规定而无效。第二，土地使用权出让金收支及用途法定，“土地出让金返还协议”导致国家土地出让收入流失，损害了国家利益。第三，（

6、三）不存在土地出让金反哺的比例、名义问题既然禁止土地出让金返还，就是完全禁止了，不存在可以考虑在一定比例上操作的可能性，也不存在土地出让金（或其他财政收入）与经营收入形成什么比例搭配的问题。不行就是不行，一分钱也不能操作。至于返还/反哺的名义，则更不存在：什么名义都不行。同样的，也不存在项目适用的问题，不存在这类项目可以返还，那类项目不可以返还的问题：都不可以返还。三、土地出让收入不能返还了怎么办（一）本来就没有什么土地收入返还的路径于是，有读者在公号后台咨询，土地出让收入不能返还了，那应该按照什么路径操作？这里回答一下，这是个伪命题。土地出让收入，不是才不能返还的，而是，从来就没让返还过。那

7、按照什么路径操作呢？本来就没有这种路径。社会资本投资人完成开发建设投资，符合绩效考核要求后，地方政府就按照协议约定时限和金额进行支付就完事了呗，为什么要搞一个假模假式的所谓“路径”呢？一手交钱一手交货的交易规则，被叫停了么？这都是做管理库PPP思路造成的后遗症，支付什么事情总要有个路径。在PPP管理库里边，才有这个路径，就是考虑从什么预算来安排（现在也不用考虑了，一点儿也不乱了）。不过，当我们做购买服务还是采购工程，我们去给政府做法律顾问服务，去修路架桥的时候，没有人问这种路径。以前没有，以后也没有人问这种路径。我到市政府、区政府某部门应聘去，然后，我跟人家问一下，你们给我开工资是从公共预算往

8、外拨的，还是从土地出让收入往外拨的？人社局会觉得，这应聘者有精神病么？（-）资金路径是人造伪命题无论是研究征拆资金进入财政的路径，还是地方政府用财政资金向社会资本支付路径的命题，这些都是伪命题。这两个问题之间的差异是，征拆资金进入财政的路径，可以到管理库里边去跟PPP项目学。学完了之后，我们会发现，这里也没什么所谓的路径。地方政府用财政资金向社会资本支付路径，由于10号文不允许使用以土地出让收入为主的政府性基金收入作为运营期补贴支出安排,所以就不能够在PPP项目管理库里面照猫画虎了。（三）土地收入路径和预算安排全都一样在片区开发中，土地收入路径和预算安排的操作与非片区开发项目中并没有什么不同，

9、不是片区开发的关键环节。在非片区开发项目中，是如何合规设置土地收入路径和预算安排的，在片区开发中就怎么安排。包含土地一级开发和营商环境建设内容并进行相应的绩效考核，才是确保片区开发盈利性、合规性的关键所在。我们在片区开发项目中，需要测算片区开发项目自身能够产生的土地出让收入，甚至要对此项收入设置专项资金管理制度，是为了确保在收入规模上，地方财政有能力支付项目款项，且不会挪作其他安排，这与将土地出让收入返还或者所谓反哺基建投资完全不是一回事。四、项目正道是合规盈利（一）没有什么特定的“土地收入支出通道”用土地出让收入支付基础设施建设支出，这种做法不仅是在片区开发和F-EPC里边是这样做的，即时付

10、款的修路架桥款项也是那么付的，不能因为在片区开发或者F-EPC里边这样付款，就认为用土地出让收入支付基建支出就是违规的，这个不合逻辑。但是片区开发或者F-EPC的绝大多数情况都不是即时支付的，如果即时支付了就没有融资的功能了，那这个不即时支付的问题怎么解决，才是最主要的问题。就是说如果你今年有计划修N条路N座桥，然后恰好还出让一块地，然后你用出让这个地这个钱去付这个桥和路的钱，这个并没有问题。土地出让收入支付的路径并没有问题。只不过，如果修完路架完桥以后，你不给钱，拖了三年，等到三年以后出让了那块地以后再给。这里就有一个违规举债的问题，不管你把它立成政府投资项目还是企业投资项目，都是违规举债。

11、（二）借助专项资金管理制度的支持说到这的时候，有些社会资本的朋友就问了，说那土地出让了以后，地方政府把那个土地出让收入挪用了怎么办呢？我也没有办法监管他。我就问他，你以为你在合同里边约定，他用土地出让收入给你支付了，你就能监管了么？你不还是监管不了吗？而且最高都说了，你约定的那个是无效条款，约定了也没有用啊。在遇到这个环节的时候，我们一般是指导社会资本与地方政府一起研究达成一致，由地方政府设立一个专项资金管理制度，把这个区域里的资金归集起来。专项资金管理制度有很多有益之处，我们在专门介绍专项资金管理制度的偏理论一点的文章里边，做过比较详细的介绍，我们在公号的案例研究专题里面，还给出了洛阳市设立

12、专项资金管理制度的专门的文件，文件写得挺好，大家如果所在地区想要设立的话，也可以照那个抄。对于地方政府来说呢,这是一种实行了好几十年的老制度了，并不是什么创新。但是，专项资金管理制度并不能够阻止住地方政府的道德风险。不过话说回来，我们在2019年前后进行的这个全国100多个烂尾项目的调研当中，还真是没发现，有因为道德风险而导致项目不付钱烂尾了的。道德因素是有可能存在的，不过在我们分析挖掘的案例中，道德因素都不是主要因素，主要因素是盈利性、合规性以及结构性因素。所以说，通过合理的交易结构，实现财政收入的盈利性和交易结构的合规性，才是项目的正道，别再想什么土地出让金返还的路径了。五、常见谣言辟谣(

13、-)谣言：替地方政府融资就构成违法违规并没有“替地方政府融资就构成违法违规”的规定，原因是何为“替政府融资”这一提法的边界，不容易界定。PPP算不算替政府融资？建养老院算不算替政府融资？建地铁算不算替政府融资？以前的政府机关，都是有自己的电影院的，叫做工人俱乐部，还有少年宫，有宣传片就在自己的场所播放；现在大多没有了，现在我们宣传部买了票，组织大家去万达影院看,那么问题来了，万达涉及隐性债务么？（二）谣言：实际依靠财政资金就是违规举债一个被广泛误解的内容是“不得违法违规提供实际依靠财政资金偿还或者提供担保、回购等信用支持的融资”。“不得违法违规todosomething,是我们国家和部委文件中

14、常见的表达方式，4,43,50,10号文等重磅文件里都有类似的提法，它本来仅是一句总起句而已，表达的重点在于“不得违法违规”这个状语。然而，有些读者给做了个倒装的误解：以为“穿透来看所有以财政资金作为收入来源”的都是违法违规的。照此说来，怕是90%的管理库PPP项目要被清库了，因为绝大多数的管理库PPP项目实际是依赖财政资金作为收入来源的。公务员和事业单位人员包括警察教师就都不能申请房贷了，因为穿透来看他们还贷来源都是财政开的工资。（三）谣言：收入来源可为既有土地出让收入片区开发的收入来源，必须是以预期土地出让收入作为财政收入主要来源。以现有土地出让收入作为财政收入来源，向片区开发项目主体支付的项目，仅存在于理论真空中，因为它与“现有财政资金作为支付来源”完全相同。原因之一是，这种思路在片区开发等大型长期基础设施建设项目中，没有办法解决延后付款合规理由的环节，因此都是违规举债。原因之二是,如果地方政府手里有现成土地，就跟有现金是基本一样的，如果是要求即时付款的情况，那么为什么要搞片区开发呢？直接采购工程不就简单了么？还交个朋友。