地方铁路和轨道交通监管模式探索与实践.docx

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1、地方铁路与轨道交通质安全监管模式探索与实践一、调研背景十三期间，我省地方铁路和轨道交通将迎来大规模建设期，从2014年开始我省陆续开建5个地方铁路或轨道交通项目，地方铁路行政监管的矛盾比较突出，监督管理相关问题也亟待解决。地方铁路和轨道交通的权责同步下放后，省委省政府高度重视地方铁路和城际轨道交通质量安全监管工作，袁家军省长亲自听取汇报并作出明确的批示，高兴夫副省长多次就加强地方铁路和城际轨道交通工程建设质量安全监管等方面作出重要批示指示，要求尽快落实地方铁路质量安全监管工作。2017年8月，省交通监管局迅速抽调各地市交通质监机构专业技术人员组建轨道监督组，明确监督管理任务，结合交通质监工作先

2、进做法和经验。2017年10-H月，在对XX铁路监督机构和监督主管部门进行调研和全面了解我省各地市轨道交通建设情况的基础上，对我省地方铁路监督管理方式方法进行积极探索研究，为我省下阶段开展地方铁路和城际轨道交通项目监督工作提供借鉴参考。二、探索监督方式方法的重要意义一是国家简政放权、创新投资管理方式的需要。地方铁路和轨道交通的权责同步下放后，按照要求，按照谁审批谁监管、谁主管谁监管的原则，明确地方各级政府及有关部门要强化权力下放后的监管意识，积极探索新监管方式方法。二是满足新时期我省交通发展新形势，推进综合交通建设的需要。十三五期间，我省万亿交通投资，铁路占一半还多，地方铁路和城际轨道交通是我

3、省综合交通基础设施的重要组成部分，是未来我省交通基础设施建设的重点内容。地方铁路和城际轨道交通是国家铁路的延伸，工程质量安全直接影响人们的出行体验和出行安全，研究地方铁路和城际轨道监管方式能够深入推进综合交通建设，有效改善人民出行。三是贯彻落实省委省政府决策部署的需要。省委省政府高度重视地方铁路和城际轨道交通质量安全监管工作，按照精神，铁路工程监管分三块，明确省级政府负责由省级政府按照国家批准的规划核准的其余地方铁路。省编办明确“交通运输厅承担地方铁路和城际轨道交通在内的其他综合交通运输项目建设与运营中的质量和安全监督管理”。同时，厅党组会议明确由省交通工程监管局承担“地方铁路和城际轨道交通建

4、设中的质量和安全监督管理的具体工作”。省领导批示要求省交通监管局不断探索总结完善，建立工作规范和工作制度方案，建立长效机制，切实履行好铁路质量安全监管职责。四是解决现行地方铁路和城际轨道交通工程质量安全监督管理体制的需要。省交通运输厅在我省地方铁路监督工作座谈会上要求省交通监管局切实承担好地方铁路和城际轨道交通项目建设质量安全监督管理工作，实现“制度+技术”的有效监管，完善地方铁路和城际轨道交通质量监管体系，确保接住管好、服务到位、监管有效。三、全国铁路监督工作调研情况（一）国家铁路监督机构工作情况国家铁路局工程质量监督中心是国家铁路局所属在京事业单位，内设综合处（人事处、党群工作处）、质量安

5、全监督处、项目监督处、市场监督处、招标投标监督处等5个处室，日常监督检查工作主要由项目监督处牵头负责。工程质量监督中心依据监督中心2017年度监督检查计划，结合阶段性、时节性检查要求，制订监督检查方案。监督检查主要采取现场检查和查阅内业资料相结合的方式进行，抽查参建单位的工程实体质量、现场安全和质量行为（现场检查安全行为包括施工安全行为）。检查过程中，做好质量问题和安全隐患书面记录以及影像留存。监督检查结束后，检查组及时与参建单位交换检查意见即监督检查意见反馈。对能够立即整改的违章操作、工作失误等造成的轻微问题，填写现场检查记录，现场责令改正；对影响工程质量安全和市场秩序，但没有造成危害后果的

6、问题，下达铁路建设工程质量安全整改通知单，提出整改要求，明确合理的整改期限，责令限期整改。(二)各省地方铁路监督工作情况及特点分析1、各省地方铁路监督工作情况(1) XX省铁路监督机构监管服务模式XX省铁路管理体制由省、市政府的职能部门，即省、市铁路工作机构组成，在地方铁路和轨道交通监管权责还没下放之前，XX省铁路质量安全监督工作由省运输交通厅管理的省铁路办公室负责参与。主要履行铁路规划、计划、建设保障、征地拆迁、质量安全、综合开发等方面的组织协调、业务指导和监督检查等职责，主要负责铁路项目前期工作的谋划推进和在建铁路项目的协调保障工作。地方铁路和轨道交通监督权责下放后，XX省人民政府尚未明确

7、由哪个部门具体负责地方铁路质量安全监督工作。XX省铁路办公室计划将质量监督检查委托第三方铁路监督机构，通过购买铁路质量安全监督管理、监督抽检等服务，以解决人员编制和专业人员紧张的突出矛盾。XX省铁路办公室委托苏交科公司正在开展XX省地方铁路建设质量监管体系课题研究，梳理XX省铁路建设的监管体系、内容、方法及流程，并计划在XX省苏南沿江铁路建设的质量监管工作进行先行先试应用。(2) XX省重新专门成立地方铁路管理机构2007年，经XX省省委、省政府同意，省总控办、省编办清理整顿方案的批复（冀机编办控字2007438号文件）成立了XX省铁路管理局，系XX省交通运输厅直属事业单位，主要承担全省地方铁

8、路的规划、监督、协调、服务等行政管理职能。根据冀机编办2006116号文件批复，为加强XX省铁路工程质量监督工作，XX省铁路管理局加挂XX省铁路工程质量监督站牌子，具体负责地方铁路质量安全监督管理工作。XX省铁路管理局为正处级公益一类事业单位，共有编制42名。局内设办公室、质量监督科、运输管理科（应急办公室）、总工程师办公室等8个科室。质量监督科主要承担日常监督检查工作，现有科室人员6名，且均以线下土建工程专业为主，轨道及四电等铁路特有专业人员甚少，相关铁路特有专业检查以聘请相关专家等方式解决。XX省现阶段暂未设置市、县（市、区）级地方铁路监管机构。XX省铁路管理局主管监督包括唐曹、水曹铁路在

9、内的5条地方铁路，在建里程359公里，总投资256亿元。XX省铁路管理局铁路执法证由XX省政府统一颁发，进行年审，对行政处罚进行了探索研究，但未进行过行政处罚。办法中明确规定监督期至初步验收为止，监督机构竣工验收期间监督工作不涉及具体质量安全问题检查，仅对问题整改情况进行复核确认。正式验收后提交铁路工程质量安全监督工作报告。XX省铁路延展里程居全国第二位，准轨铁路正线位居全国第一位，目前正在建设一大批投资规模大、建设标准高的疏港铁路、城际铁路项目。XX省地方铁路管理立法工作启动较早，于2007年5月24日XX省第十届人大常委会第二十次会议通过了XX省地方铁路条例（以下简称条例），该条例也是国内

10、第一部省管铁路的地方性法规。条例明确“省人民政府交通主管部门主管本省行政区域内的地方铁路管理工作，其所属的铁路管理机构具体实施地方铁路管理工作。省铁路管理机构依法对地方铁路建设工程质量实施监督。”2009年，XX省交通运输厅制定印发XX省地方铁路工程质量安全监督办法（以下简称办法）规范性文件（已于2017年3月8日进行重新修订），办法衔接了安全生产法、建设工程质量管理条例、建设工程安全生产管理条例和XX省地方铁路条例等法律法规，进一步强化了XX省地方铁路建设工程质量与安全生产监督管理。（3）山东省铁路监管职能隶属省发改委山东省地方铁路监管职能在山东省发展改革委员会下设省铁路和机场规划建设办公室

11、，其主要职能是综合分析交通运输状况，研究提出全省交通运输发展的战略、规划和政策建议；衔接平衡全省综合交通运输发展规划、计划与国民经济和社会发展规划、计划，规划有关重大项目布局，协调有关重大事项；研究提出全省铁路投融资建议和政策，监督管理铁路建设资金使用情况；负责地方铁路工程质量监督管理工作，负责山东铁路建设投资有限公司和山东省主导建设的铁路项目公司的业务管理；负责权限内铁路、公路、机场、港口、城市轨道交通、邮政等固定资产投资项目的审批、备案以及审核转报工作；负责有关审批事项的事中事后监管工作；承担省铁路建设领导小组的日常工作。2、各省地方铁路监督方式的特点分析(1) XX省地方铁路监管模式采用

12、铁路监督管理部门+委托第三方铁路监督机构购买铁路质量安全监督管理服务。通过行政向铁路主管部门考核合格的铁路监督机构购买质量监督服务手段，可以短时间内有效的解决人员编制和铁路专业人员紧张的突出矛盾，但不利于事业单位储备专业技术人才。况且委托给铁路监督机构开展质量安全监督检查实效性欠佳，不利于交通主管部门全面动态掌握铁路工程质量安全状况，可能存在渎职和失职的行政风险。(2) XX省地方铁路监管模式采用重新专门成立铁路监督管理机构，实行“挂两块牌子一套人马”，依据XX省地方铁路条例依法对地方铁路进行监管，通过省人大立法途径，彻底解决了地方铁路工程质量监督主体和行政执法的合法性问题，省交通主管部门出台

13、XX省地方铁路工程质量安全监督办法，通过不断完善各项管理制度和监管体系，同时不断建立铁路监管机构内部管理制度和完善工程质量监督体系，依法合规推进XX省铁路建设项目质量监督工作，实现了地方铁路项目前期、建设和运营等不同阶段的全覆盖行业监管，值得我们借鉴和学习，但根据现阶段事业单位改革和缩编的实际情况，增加一个正处级事业单位和人员编制是不现实的。（3）山东省地方铁路监督管理部门设在省发改委，其主管部门非交通主管部门，有利于地方铁路项目前期规划审批和后期建设的无缝衔接，保证地方铁路项目整体有序推进。但是省发改委与省交通运输厅相比，其工程专业技术人员相对不足，不利于地方铁路质量安全监督管理。只能与XX

14、省一样，向第三方铁路监督机构购买监督检查、监督抽检等服务，来弥补工程专业人员不足的问题。四、我省地方铁路与城际轨道建设情况及项目管理现状1、地方铁路与城际轨道建设概况目前，我省在建的地方铁路与城际轨道交通项目5个，其中地方铁路有金台铁路和乐清湾铁路支线工程2个项目，城际铁路有杭州至海宁铁路，市域（郊）铁路有温州市域铁路SI、S2线。1）金台铁路2）乐清湾港区铁路支线工程是我省首条以省、市、县三级财政为主共同出资建设的铁路基础设施项目。该项目东起乐清市乐清湾港区，向西经乐清市、永嘉县至鹿城区与金温线外洋段接轨，主要承担乐清湾港区货物运输服务。线路全长约76.303km,总投资概算为68亿元。建设

15、计划工期3年，2014年6月乐成隧道先行段开工建设，2015年3月全线正式开工，计划2018年基本建成。目前累计完成投资额45.4亿元，占总投资额64%。3）杭海城际铁路线路起于杭州余杭高铁站，与杭州地铁1号线（远期9号线）换乘，经海宁市主城区、中国皮革城，止于碧云站，全长48.18公里，设站13座，总投资概算141.9亿元。2017年9月26日项目全面开工建设，建设工期4年，计划2021年建成通车。目前工程累计完成投资20.52亿元。4）温州市域铁路S1一期工程西起瓯海区潘桥街道，向北经沿海铁路温州南站后，折向东上跨沿海铁路至温州西站,沿既有金温铁路廊道至温州东站，折向南沿龙湾区南洋大道、前房路经奥体中心至永强机场，出机场后向北跨越瓯江南口至灵昆半岛，线路长约53.5公里，地面线3.02公里，高架线39.11公里，隧道及地下线11公里，共设20个站（