我国传染病疫情预警制度之检讨.docx

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1、我国除询静赠制之检讨一、引言人类社会总是基于不断地总结过往治理得失，推动各项法律制度的出台和完善。我国传染病防治领域的立法，亦不能例外。1989年全国人大常委会制定的传染病防治法，就是基于总结1988年上海市成功处置流行性甲肝疫情的经验制定的。但是2003年爆发的“非典”疫情，又暴露出该法存在的诸种不足。对此，全国人大常委会于2004年对该法作了修订。在此次修法中，传染病防治法（2004年修订）第19条引入的疫情预警制度颇受属目，它规定：国家选立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测,及时发出传染病预警，根据情况予以公布。”该条旨在克服传染

2、病疫情预警能力不足之缺陷，它被立法者置于整个修正案中的突出位置，（1）参见高强（卫生部常务副部长）：关于中华人民共和国传染病防治法（修订草案）的说明，2004年4月2日在第十届全国人民代表大会常务委员会第八次会议上。其重要性不言而嗑。2007年全国人大常委会糠布的突发事件应对法，又对包括公共卫生事件在内的各种突发事件的预警制度作了细化规定。（2）参见突发事件应对法（2007年）第42-47条。立法机关期待借助预警制度的引入，提升我国颈防传染痫发生和抑制疫情扩散的能力，实现政府在传染病防治中由事后的救火员向事前的监测，灭警员的角色转变。2019年末爆发的新型冠状病毒感染的肺炎疫情（下文简称“新冠

3、肺炎疫情），为检验现行颈警制度的实效提供了一块试金石。该疫情最初在湖北省武汉市祓发现，随后迅速扩散，最终蔓延至全国各地，成为我国继“非典”疫情之后的又一重大公共卫生事件。一个令人十分沮丧的事实是，本被立法者寄予了高度期望的预警制度，在此次疫情中并未发挥出应有的作用。实际上，在2023年1月20日晚间钟南山院士通过央视向社会公众披露新冠病毒确定会人传人以及巳有医务人员感染的信息之前，有权机关甚至未曾发出过任何真正意义上的预警信息。（3）由国家预警信息发布中心主办的.国发事件预警信息发布网”（WWW）,作为法定的全国各种突发事件预警信息的汇总平台，每天发布前一日的全国突发事件及颈警发布情况分析。经

4、阅读后可以发现，在2019年12月1日至2023年1月19日期间的日报上，未曾发布过任何一起公共卫生方面的突发事件信息与赖警。直至在1月20日的日报（发布于21日）中，才发布了4条公共卫生突发事件的信息（全部为新冠肺炎疫情），其中涉及湖北的突发事件仅为“武汉成立新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控指挥部，并无具体的疫情信息，更无任何正式手员警信息。预警制度在疫情发生初期的运作缺位，使得社会公众乃至医务人员无法合理地避开风险点，这对此后疫情的迅速扩散负有重要责任。有鉴于上述制度设计未达到预期效果的状况，自新冠肺炎疫情发生以来，我国法学界围绕现行预警制度的解释适用、立法缺陷与完善等问题，已经展开了不少有

5、益的讨论。（4）代表性论文，参见江国华：突发公共卫生事件预警的法理透析，载法学评论2023年第2期，第107-121页；王晨光：疫情防控法律体系优化的逻辑及展开，载中外法学2023年第3期，第616、626、628页；方世荣、孙思雨：公关卫生事件前颈警期的地方政府应对权配置,栽云南社会科学2023年第3期，第86-94页；沈招：论突发传染病信息发布的法律设置3,栽当代法学2023年第4期，第27-36页。但总体而言，这些研究存在着如下三个方面的问题：一是将预警信息的发布与常规的疫情信息公开活动混同而论，忽视了二者在制度构造、运行逻辑等方面存在的实质性差异；二是对现行法上预警发布权限的配置状况缺

6、乏准确解读，对其未耒的改革方向也缺乏深入分析；三是时预警制度的讨论普遍止步干预警发布环节，未能从制度环节完整覆盖的角度，对该制度的进一步优化作前瞻性的考虑和设计。当前，传染病防治法突发事件应对法等法律的修改已被纳入全国人大常委会的立法计划之中。（5）参见罗沙：全国人大常委会调整2023年度立法工作计划个人信息保护法等法律草案将提请审议，载新华每日电讯2023年6月210,第2版。现行传染病疫情预警制度面临着重新调整的契机。在此背景下，歪待对制约该制度运作的观念性与制度性因素展开深入检讨，方能裨益于修法的推进。本文立足于预警制度在此次新冠肺炎疫情所暴露出来的问题以及过往学界的讨论状况，从预警时机

7、的准确把握、预警权限的科学配置以及预警环节的完整浸盖三个方面，对该项制度的运行状况与制度设计本身存在的问题作出检视，期望能以此推动我国传染病防治法制的完善。二、科学不确定背景下的预警信息发布及其意义本次新冠肺炎疫情正式工外披露并获得社会公众的关注，始于钟南山院士在2023年1月20日晚间发表的电视讲话。然而，由中国疾控中心、湖北省疾控中心等单位联合完成的一份回顾性研究表明，早在2019年12月8日就出现了首例病例，且病毒在12月中旬就已经发生了人际传播。（6）See1iQuneta1.,Ear1yTransmissionDynamicsinWuhan,China,ofNove1Coronavi

8、rus-InfectedPneumonia,382TheNewEng1andJourna1ofMedicine1199,1202-1206（2023）.从现有披露的信息中可以确认的一个事实是，卫生行政部门和疾控机构最迟在2019年12月底便巳获知了新冠肺炎疫情的信息。（7）作为疫情上报第一人，湖北省中西医结合医院呼吸内科主任张继先最早在2019年12月27日将疫情报告给所在医院，该医院迅速将其上报给了江汉区疾控中心。在后续该院门诊又接收到多例相似病例后，该院在12月29日将疫情又报告给了湖北省和武汉市两级卫健委疾控处。随后，武汉市疾控中心、金银潭医院和江汉区疾控中心接到上级指示开展了流行病学调

9、查。12月31日，国家卫健委派出首批专家组抵达武汉，就疫情展开检测核实工作。参见应述辉、毛旭：张继先：最早发现了这不一样的肺炎，载健康报2023年2月3日，第1版；张胜坡、向凯、张惠兰：不明原因肺炎事件中的华南海岸市场，载新京报2023年1月2日，第A12版。那么，有权机关在此之后为何没有依照传染病防治法和突发事件应对法的要求及时对外发出预警？要知道，预警信息被迟至发布的20天多天时间，正值农历岁末，这是一年中人员流动最密集的时期，而武汉又处于华中地区交通枢纽的位置，此一时空特征对于疫情防控的重要性，有权机关不可能不察。对此，一种可能的解释是，新冠肺炎作为一种人类未知的新发传染病，在确认病原体

10、、认知发病与传播规律等方面都需要一定的时间，有权机关认为应在掌握清楚这些事实后再行发布，否则，一旦贸然披露，可能会引发社会公众的恐慌，影响社会稳定。但笔者认为，上述看法是不准确的，其混淆了作为一种风险预防机制的预警制度与普通的信息公开制度之间在公开内容、发布方式等方面存在的差别，同时是对公众恐慌与社会稳定的一种片面认识。（-）两种疫情信息公开制度之分野现代社会面临着来自环境、食品、卫生等方面的诸多风险，是一个名副其实的“风险社会工相比于传统的危险而言，风险的一个显著特征是不确定性，即在当下的科学技术条件和认知水平下，人类还无法对风险因素的作用机理、危害后果等知识作出科学上可靠的判断。然而，在这

11、种科学不确定性面前，当代政府不能完全坐视不管，因为1旦放任风险因素的发展，可能会丧失管制的最佳时机，导致严重或不可逆的危害后果的发生。在哈贝马斯看耒，继旨在维护秩序的古典法治国和致力于实现分配正义的现代福利国家之后，一种新的理想类型的国家形态一安全保障国家已经生成，其任务就在于应对当下社会面临的诸种风险。（8）参见德哈贝马斯：在事实与规范之间关于法律和民主法治国的商谈理论，童世骏译，生活读书新知三联书店2003年版，笫537-538页。在风险面前，政府须决策于未知，即在未掌握充分、确定知识的情况下就采取必要的行动，以防范或减少将耒可能的不利后果。此种面向未来的风险规制活动，与建立在过往可靠的经

12、验和证据基础之上、奉行“以事实为依据信念的传统行政活动存在着显著差异。当代行政任务发生的上述变迂，也对信息公开制度的具体构造产生了深刻影响，继而在该具体领域中分野出了普通信息公开与预警信息发布这两种截然不同的法律制度。前者发生于常规性行政活动之中，其要求公开的信息必须是准确的。在我国，受政府信息公开条例调整的信息，即属于此种类型。（9）政府信息公开条例（2019年修订）第6条第1款规定，行政机关应当准确地公开政府信息。为确保所公开的信息的准确性，立法者还为行政机关设定了较为充裕的信息公开时限。（10）参见政府信息公开条例（2019年修订）第26、32条。而后者适用于风险行政活动，其允许行政机关

13、在信息未获最终确定的情况下，基于审慎的原则提前发布信息，且其公布的时效要求比第一种公开制度更严，因为迟延公布可能会导致公开失去意义。就传染病疫情的欠置而言，实际上就并存着上述两种信息公开制度。在疫情发生的早期，即便传染病的成因、传播特征、流行范围甚至其本身是否为传染病等事实尚未最终查明，基于风除管控的需要，政府也应当及时发出预警,提醒社会公众加以防范；而当疫情发展到中后期，陵着流行病学调查以及相关诊疗、科研活动的展开，疾病的各项特征逐渐被认知清楚，此时政府的信息公开义务就逐渐转向至上述笫一种信息公开活动，须公开的信息包括各地的确诊人数、疫情防控进展、疫源地等。其实，在我国现行传染病防治法（20

14、13年修订）中，立法者就贯彻了区分这两种性质里界的疫情信息公开制度并分类加以规范的思路。疫情预警制度被规定于该法第19条之中，而普通信息公开制度则被规定在同法第38条之上。（11）传染病防治法（2013年修订）第19条规定：国家建立传染病预警制度。国务院卫生行政部门和省、自治区、直辖市人民政府根据传染病发生、流行趋势的预测，及时发出传染病预警，根据情况予以公布。”该法第38条则规定：国家建立传染病疫情信息公布制度。国务院卫生行政部门定期公布全国传染病疫情信息。省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门定期公布本行政区域的传染病疫情信息。传染病暴发、流行时，国务院卫生行政部门负责向社会公布传染病疫情

15、信息，并可以授权省、自治区、直辖市人民政府卫生行政部门向社会公布本行政区域的传染病疫情信息。公布传染病疫情信息应当及时、准确。”仔细解读这两个法条，可以归纳出疫情预警与普通信息公开这两项制度存在着如下两个方面的差异之处：对所发布信息的准确性要求不同。疫情预警由于是一种预测决定，它并不要求有关机关所发布的预警信息一定是准确的；而在普通信息公开中，所公布的疫情信息必须是准确的，传染病防治法（2013年修订）第38会第4款对此也作出了明确的要求。对传染病的界定存在差异。尽管在传染病防治法（2013年修订）第19条和第38条中同时出现了“传染病”这一溉念，但二者的涵义有所差异。作为预警对象的传染病，在

16、本质上是一个事实性概念，即只要具备传染性疾病的事实特征，即便它尚未被列入到法定的传染痛分类之中，有权机关也有权对之展开预警，否则，在面对突发的未知传染性疾病时，预警制度将难以及时有效地发挥作用；（12）有学者认为，在2023年1月20日国家卫健委将新冠肺炎列为乙类传柒房之前，国家卫健委和湖北省人民政府无权依据传染病防治法（2013年修订）第19条的规定发布新冠肺炎疫情预警。参见汪再祥：颈警：突发公共卫生事件应对中缺失的环节，载法学评论2023年第2期，第152-153页。这一观点其实是将该条中的“传染病”这一事实性概念误读为规范性祝念，是值得商榷的。而作为普通信息公开对象的“传染病，属于规范性概念，只有针对符合传染病防治法（2013年修订）第3条所规定的法定传染病，有权机关才能对之发布信息。签于疫情预警与普通信息公开之间存在着上述重要