武汉市城中村改造调查报告.docx

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1、武汉市城中村改造调查报告武汉市城中村改造调查报告一村一策综合改造武汉市城中村改造调查报告宋亚平郑曙东孙瑜余爱民城中村改造是一件非常复杂的事情，最近，我们就此问题到武汉市进行了一次调查研究。看到的却是另外一番景象：所到之处的市、区、乡（街）、村（居）以及村民对城中村的改造交口称赞。一项改革政策能够得到利益调整各方的一致认同这是少有的。我们认为，武汉市城中村综合改造政策稳妥，富有创见，既解决了城市化过程中城中村存在的产权模糊、机制不活、监督不力问题，又解决了城中村被“边缘化”的问题，探索出了一条公有制的实现形式和城乡经济社会统筹发展的路子。武汉市的经验值得推广。基本作法何谓城中村？现代汉语词典找不

2、到答案，武汉市是这样届定的：城中村是指武汉市土地利用总体规划主城建设用地控制范围图（1997-2010年）确定的城市建设发展预留地范围内，因国家建设征用土地后仅剩少量农用地、农民不能靠耕种土地维持生产生活且基本被城市包围的行政村。据此，武汉市城中村综合改造的总体范围包括江岸、江汉、矫口、汉阳、武昌、洪山等区（城郊区暂未纳入此次改造范围）共计147个行政村和15个农林单位,涉及总人口35.66万人,其中农业人口17.10万人。我们分别与武汉市城中村改造专班、汉阳区领导以及七个村的干部群众进行了座谈，了解到他们的基本做法是：一、科学确定“六改一建”改造政策。武汉市委、市政府站在推进城乡统筹发展，构

3、建和谐社会的高度，2004年9月正式拉开了城中村综合改造的序幕。在借鉴广州、北京、珠海先进经验的基础上，武汉市下发了中共武汉市委、市人民政府关于积极推进城中村综合改造工作的意见和市人民政府办公厅转发市体改办等部门关于落实市委市人民政府积极推进城中村综合改造工作的意见的通知两个文件。文件明确提出了城中村改造的目标任务是“六改一建”，即“经济组织改制”，改村集体经济的双层经营模式为适应市场经济要求的现代企业管理模式；“户籍改登”，将城中村村民农业户口改登为城市居民户口；“村改居”，依法撤销村民委员会组建社区居民委员会；“福利改保障”，村改按月发放福利为一次性纳入城市社会保障体系；“土地改性”，将城

4、中村的集体土地转变为国有土地；“村湾改造”，按城市规划和建设的标准及要求，改善公共设施;按照城市管理规范要求，建设文明社区。“六改一建”较之全国其他城市城中村改造，有很多创新，在全国有一定的影响，可以说是一项“长治久安”的“善政”。“长治”表现在政策的前瞻性、系统性，充分考虑了村企业的发展以及村民融入城市等问题；“久安”表现在永久性地解决了失地农民的生计问题。两年实践证明，这种设计是很科学的。二、试点先行。为了积极稳妥地推进城中村综合改造，武汉市将城中村分为ABC三类，A类村为人均农用地小于或等于0.1亩，B类村为人均农用地大于0.1亩、小于0.5亩的村，C类村为人均农用地大于0.5亩的村。同

5、时确定城中村的综合改造分三步走，第一步是办试点；第二步是以试点为基础，全面推进AB类村的综合改造工作；第三步是逐步解决C类村的问题。武汉市选择了16个村进行试点。汉阳区的城中村改造是武汉市的一个缩影，ABC三类村分布均衡，有6个村先期进入试点。区委书记郑永新告诉我们：“我们把这次城中村的改造看成是再造一个汉阳”的重大机遇，当成统筹城乡发展的一个重要举措，精心组织，放手推进，深得市民的拥护。”三、严格控制操作程序。武汉市城中村改造的步骤可以概括为6个字：先改制，后改造。即率先进行集体经济组织的改制工作，配套进行村民户籍变更、劳动就业和社会保障、撤消村委会组建社区居民委员会的工作。在完成上述改制工

6、作之后，推动村湾改造建设。“改制”是城中村改造的切入点。汉阳区对城中村改制的程序控制十分规范、严格，他们把改制分为九个步骤：第一步，做好改制宣传工作；第二步，做好集体资产的清产核资工作；第三步处理村集体经济组织的债务；第四步，制定集体资产处置方案，张榜公布，并根据村民意见进行修改；第五步，表决通过修改后的方案，依法办理有关确认手续；第六步，新组建企业向工商部门办理企业名称预先核准登记；第七步，制定或修改公司章程，明确股权管理办法；第八步，召开股东大会，选举董事会、监事会成员，召开董事会，选举董事长、聘任总经理，作出董事会决议；第九步，办理工商注册登记手续等。目前，汉阳区的试点村均已全部严格按照

7、这“四阶九步”程序操作完毕，完成了改制工作。整个过程，公开、公平、公正，全程阳光，上下透明。因而，极少有上访的，更没有闹事的。四、把住股权量化的关键环节。村集体经济组织改制的关键环节是资产处置,其间股权量化是难点。汉阳区区长李诗伟很有感触地说，改制过程中的股权量化要体现“公平为主，兼顾贡献”的原则。汉阳区试点村股权对象的确定、股权配置的数额、对村民补偿的办法等各村不同，但量化项目是相同的，分五种：一是人头股；二是劳动年限股；三是任职股；四是学历股；五是表彰荣誉股。武汉市城中村改造实行的是“一村一策”，股权量化有一个共同标志：群众同意。无论何种方法，要取得全部村民的绝大多数同意并签字。为探究村干

8、部与村民股份量化的差距，我们对十里铺、前进、五里墩三个试点村的股份量化情况，尤其是村书记与村民的股份量化比较。村名量化（万元）量化对象平均每人持股（万元）支书股本（万元）与同工龄村民比例与平均水平比例大部分村民股本（万元）十里铺前进五里墩58002718309834523520516.819.5415.1152.OO29.7961.841:1.601:1.531:1.201:3.01:3.51:3.030从上表可以看出，这三个村的村书记与村民之间的量化股份比例悬殊并不算大，群众能接受。五、建立保障体系。城中村通过村改居后，村民变成了股民，乡里人变成了城里人，他们不仅享有城市居民享有的隐性福利，

9、甚至有比城市居民还更多的生存门路和生活保障。据汉阳区委副书记李丹芳介绍，汉阳区城中村综合改造后，村民有了五条保障线，一是医保；二是社保；三是“房保”（城中村改造还建有户不超过300平方米的政策，因而村民都有房子出租收入）；四是就业优先（村自办企业）；五是低保。此外，持股分红还有一大块收入（当然也有风险）。六、推进村湾改造。改制完成之后，改造就提上了议事日程。目前这项工作正在进行中。武汉市城中村的改造有很严格的政策标准。即将土地分为四类，一类叫还建用地，一类叫产业用地，一类叫开发用地，一类叫储备用地。还建用地是指经过改建、整治后保留的住宅用地和拆除旧村湾后建设新居住区的还建用地。以村为单位计算，

10、户均建筑面积不超过300平方米，或者人均不超过50平方米，容积率按16-1.8的标准计算。产业用地是指留给原集体经济组织发展经济、解决村民劳动就业的用地。产业用地的测算标准是按照改制后的经济实体中原村劳动力（含退休人员）劳均80平方米计算。开发用地是指为补偿建设还建房投入，在村湾改造腾退土地和其它剩余土地中按一定比例拿出用于商品房开发的用地。其测算标准是按新建居住区还建用地的1：11：1.5的比例确定。储备用地则是留足上面三地之后的剩余土地，纳入土地中心统征储备。初见成效武汉市城中村综合改造试点工作已进行了两年时间，成效显著。16个试点村均已全部完成集体经济改制工作。共涉及集体总资产20多亿，

11、扣除改制成本、缴纳社保基金等，用于股权量化的达14.64亿元，界定股民6708人。此外，二环内还有21个非试点村也完成了改制工作。16个试点村均已全部完成户口改登工作。共5284户、11157人转为了城市居民户口。此外二环内还有13个非试点村完成了双登工作。16个试点村有15个完成撤消村委会建立社区居委会工作，非试点村也有8个完成了撤村建居工作。一一16个试点村有15个村参入了社保。共筹措资金7700余万元，参保劳力达4018人，参加养老保障共1589人，养老保障面已达到99%以上。非试点村有14个村5766名劳力1194名老人分别参加了社会保险和养老保障。16个试点村先后完成了改造规划编制和

12、审批。部分村土地已经挂牌，有的村正在开工建设之中，有的还建房一期已全面封顶。估计今年将有10个以上的村可开工建设，二环内非试点村将有20个村可完成改造规划编制工作武汉市城中村改造已经初见成效，前景可期，主要表现为：一是明晰了产权，探索了一条公有制实现的有效形式。通过城中村的综合改造，原村集体的资产得到了全面的清理，非经营性、资源性资产得到了彻底的清理，经营性资产量化到人，不良资产依法进行了处置，有效地防止了集体资产的流失。通过改制，改变了原村集体资产村民名义上共同所有，为现在实际上按份共有，维护了广大村民的自身权益，调动了群众关心企业发展，参与企业管理、监督企业经营的积极性。二是规范了经济管理

13、形式，有利于集体经济发展。通过城中村的综合改造，土地资源变成了资产，变成了资本，变成了资金。城市化对城中村土地资源的无序吞食，将逐步改变成有序开发。集体经济管理形式，从自然松散形态走向了现代企业规范模式，从封闭半封闭走向开放走向市场，从初级和低级发展阶段走向高一级发展阶段。招商引资有了一个落脚的平台，集体经济有了一个起飞的机场。三是提供了社会保障，促进了社会和谐。老百姓由农民转变成了居民，和城里人一样享受社会福利，生活无忧虑，幸福有保障，许多矛盾和问题悄然化解在底层，这对于社会稳定与和谐意义重大。四是畅通了城市化道路，促进了经济社会的全面发展。武汉市城中村改造一举改变了城中村农村集体土地分散征

14、用、分块变性的问题，以村为单位地块打包挂牌，有利于城市化的进程，找到了解决城中村问题长治久安的途经，找到了解决旧城区改造的新途径。经验和启示城中村改造源起城市化。城市的发展，出现了一批丧失农村经济形态的“都市乡村”，同时也造就了大量的失地农民。城中村问题日益成为影响城市协调发展、功能提升、市（村）民生活质量进一步改善的突出问题。武汉市经过两年时间的探索，为解决这一综合顽症找到了一条新路。其主要经验和启示是：一、实行综合配套改革。这是武汉城中村改造的亮点。城中村问题既是现实问题，也是历史问题；既是社会问题，也是经济问题；既是农村问题，也是城市问题。是综合性的问题，就应该采取综合配套政策。实践证明

15、，武汉市城中村综合改造总体设计是科学的，突出体现在它是综合治理而不是单兵独进上。武汉市城中村改造包括集体经济组织改制、户口改登、撤村建居、建立社保、改造旧村湾等工作，是一个系统工程，旨在通过综合性改造，使城中村在经济组织形式、社会管理形态、生活居住形态方面实现全方位变革，让城中村居民共享城市化发展的成果。既考虑了集体经济的生存发展，又考虑了居民的生产生活，既考虑了城市的发展需要，又考虑了百姓的发展需求，既考虑了眼前利益，又考虑了长远目标，既考虑了政府的经济承担能力，又考虑了群众的心理承受压力。综合配套改革思路慎密，整体推进，试点两年来，悄然无声地变革，水不动鱼不跳地推进，综合配套是最明智也是最

16、关键的。二、把准时机和条件。推进城中村改造要把握好“火候”，行政捏合、人为推动都有是大忌。早改改不动，迟改动不了。武汉市城中村改造时机把握得比较好。就武汉市财力而言，只能走低成本改造之路，也就是说，既要完成改造任务，又要在资金上财力上包括资源上自求平衡。武汉市城中村民居正处在二、三层楼时代，改造成本相对来说比较低，而一旦城中村民居进入六七层时代，改造的成本就太大，政府买不起这个单。一些城市出现政府退无底线、百姓屡拆屡建的被动局面，就是教训。从城中村的现实状况看，改制改造必须坚持五个必备条件：人均耕地在0.5亩以下;村湾建设在城市规划之中；有能够理解政策和落实政策的强有力的村两委班子；有能够支付或者承担改造成本的经济实力；有大多数群众的同意和支持。条件不具备，时机不成熟，最好不要动，否则难收场。三