行政复议制度革新的价值立场与核心问题.docx

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1、行政复议制度革新的价值立场与核心问题曹鎏（中国政法大学法治政府研究院教授、国家监察与反腐败研究中心执行主任，法学博士）2020年11月，中华人民共和国行政复议法（修订）（征求意见稿）（以下简称“征求意见稿”）正式向社会公布。确保行政复议发挥化解行政争议的主渠道作用，成为行政复议法修改的核心目标，亦是行政复议制度实现行政争议的“诉源治理”，回应法治政府建设需要以及推进国家治理体系和治理能力现代化的必然选择。主渠道作用的逻辑建构与制度回应的最优方案，构成理论研究持续创新发展的基本依托。基于此，本文将围绕主渠道的基本价值追求，对修法过程中理论界和实务界未能达成共识且无法回避的核心问题进行梳理、总结并

2、回应，以探寻激活行政复议制度潜在优势以及破解修法症结的突破口，进而在法治轨道上完成对行政复议体制机制的再造。一、功能定位：化解行政争议的主渠道作用行政复议性质功能定位之争贯穿于我国行政复议制度发展的始终。理论上，行政复议的性质体现行政复议制度的价值选择，而性质影响功能，功能决定定位，三者紧密相连但不能混同。从我国行政复议制度发展的历程来看，在法治建设发展的不同阶段，行政复议性质功能定位随之娘变。虽然学界对此的争论从未停止过，与其说法释义学的探讨重在追求逻辑的自洽性，不如说演进历程本质上构成法治发展不同阶段行政复议所承载使命的与时俱进回应。2020年2月5日，习近平总书记主持召开中央全面依法治国

3、委员会第三次会议。会议指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置,推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”由此可见，主渠道目标充分反映出行政复议所承载的政治使命,亦根植于当前全面推进法治政府建设的时代背景之中，依靠行政复议来化解行政争议解关系和公法秩序，让行政复议在法治政府建设、政府治理能力现代化和法治社会培育方面承担更加重要的使命。总之，主渠道目标对行政复议制度提出了新的时代要求。决社会治理难题,通过行政复议来重塑官民（一）主渠道之解析理论上，行政复议成为化解行政争议的主渠道，既是行政复议化解行政争议的先天优势决定的，也体

4、现了行政复议制度发展的必然趋势。主渠道作用发挥应当立足于两个维度。首先，行政复议在整个多元纠纷化解体系中的地位。从现实国情看，主要涉及行政复议与行政诉讼以及信访等多元化解行政争议机制的贡献度比较问题。所谓主渠道，要求行政复议能够吸收大量行政争议并体现为量化标准，即行政复议案件量应当数倍于行政诉讼案件量，并且广泛吸纳和分流信访案件。行政复议应当成为行政争议进入行政诉讼的过滤器以及流入信访的分流阀。作为行政系统内的“民告官”制度，行政复议制度要发挥主导性救济功能，就必须强化其吸引力和公信力，让老百姓自觉自愿首选复议维护自身权益。其次，行政争议进入行政复议程序之后，争议能否得到实质性化解，满足老百姓

5、的正当权利诉求，这反映了行政复议化解争议的质效。主渠道意味着大量争议进入复议后又能终结于复议程序中，实现诉源治理，把争议化解在行政程序之中。有学者指出：“在行政主导体制下，政府具有统筹调度的资源配置优势，行政复议能够通过调解、和解等方式加大矛盾纠纷调处力度，一体化解决群众隐藏在法律诉求后的真实利益诉求，从而真正实质性化解争议”,这构成主渠道的现实逻辑。同时，作为在法治轨道上的争议解决机制，行政复议通过“依法维权”进而实现“依法维稳”，实现纠纷化解法治逻辑和政治逻辑的有机融合，促进了案结事了和定分止争的一体推进。此外，随着我国法治政府建设进程的深入，新发展时期法治政府建设的核心任务就是要促进合法

6、行政与良好行政相融合，形式法治与实质法治一体推进，这对裁决机关在个案中对行政决定审查强度和标准提出了更高要求。相较于行政诉讼以合法性审查为原则，行政复议既审查合法性又审查合理性，其具有解决个案正义的天然优势，能够通过穿透式监督实现对依法行政的倒逼与提升。鉴于我国现阶段行政争议的特殊性，中华传统“和合文化”的延续与发展，以及行政内部监督在实质性化解争议方面的优势等诸多因素，共同决定了行政复议作为化解行政争议主渠道的必要性与正当性。但在修法过程中，关于“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”应否直接写入立法宗旨，则一直存在争议。笔者认为，引入主渠道的法律表达非常必要。在立法上明确主渠道作用，这既构成

7、对新功能定位逻辑基础的阐释，又强调了复议制度革新的主线以及复议法实现内涵式发展必须完成的理念更新及制度回应。（二）“行政司法”之回归行政复议的法律属性是什么？从1990年出台行政复议条例至今，学术界主要形成了 “司法说” “行政说” “准司法说”以及“行政司法说“四种观点，其中的“行政司法说“并非新观点。在1990年行政复议条例实施初期，有学者就提出“行政复议虽然仍属于行政系统的活动，但它与一般的行政管理活动不同，属于行政司法（裁决）的范围“，我国早期的行政法理论，一般也将行政行为分为行政立法、行政执法和行政司法，其中行政复议被纳入行政司法范畴。在主渠道目标导向下，行政复议的行政司法属性之重申

8、，也是对新时代与新使命的积极回应。理论上，“行政司法”与“准司法”不同，“准司法”更偏向于行政复议的司法向，而“行政司法”强调的是行政复议的双重特征。一是行政之维，强调行政复议本质上还是一种行政活动，即行政内部监督，这个面向决定了它在化解争议方面的独特优势，是其核心竞争力。二是司法之维，此处的“司法”实际上是公正的代名词，强调的是与行政诉讼一样，作为化解争议的机制，其生命力就在于对个案正义的追求，但“行政复议的司法化不应理解为普通法院化，而是意味着行政复议必须以居中裁决行政争议为出发点，体现公正裁决行政争议、提供有效法律救济、促进公共利益和私人利益平衡的内在要求“。这就要求在行政主导的前提下，

9、通过部分司法元素嵌入以提升行政复议化解争议的质效。“行政司法”强调行政性与司法性的高度融合，其中行政面向是支撑,司法面向旨在补强并促进行政面向更好发挥作用，亦是行政复议与其他行政活动方式迥异的显要标志。任何片面追求行政化或者司法化单一面向的作法，都可能会阻碍复议化解争议优势发挥甚至引发复议失灵等困境。（三）多元功能之彰显关于行政复议的功能，理想状态下，行政复议机关通过监督依法行政，同步完成对行政争议的依法化解，进而实现“民告官”制度的行政救济功能。但关于上述三种功能如何排序，学界素有争议。主要有“并重说”“主导说”和“阶梯说”三种学说，本质上体现为每一种功能在整个功能体系中的地位及作用认识上的

10、分歧。“行政司法”属性下的行政复议功能应当具有三维面向。行政复议的基础性功能是化解争议，这是由主渠道目标所决定的。但作为主渠道，主要应由行政监督功能来成就。征求意见稿第一条立法目的，仍将“防止和纠正违法的或者不当的行政行为”居首，强化了监督功能在多维功能体系中的重要地位。作为源生性和主导性功能，通过行政监督权灵活性和高权性的禀赋充分回应申请人维权的真实诉求，促进行政复议行政救济功能的实现。正如有学者所揭示的，”在中国社会转型过程中权利救济是高于一切的法律价值，唯有如此，才能回应社会民众日益高涨的权利意识与权利诉求”。因此，行政复议的这三个功能表面上立足于不同的价值追求，但主渠道目标导向下的功能

11、重构应该以解决三者的有机统一为目标。在当前法治社会水平未能与法治政府建设齐驱并进的背景下，老百姓真实诉求往往无法完全转化为法律诉求，特别是合法诉求与合理诉讼的固有差异，维权与维稳之间的张力，导致单一的监督依法行政无法充分实现争议的实质性化解。这就需要在原来监督依法行政的单一维度上，立足于主渠道目标对行政监督功能予以扩容，回应社会治理的现实需要，切实发挥行政监督权所独具的穿透式预防调处化解争议的天然优势，通过复议机关组织和调动行政资源实现监督全覆盖和无缝隙的灵活性和能动性，促进形式法治向实质法治监督的延伸，提高实质性化解争议的能力，全方位回应并解决老百姓真实诉求，进而实现维权与救济功能的同步推进

12、。在法治政府、法治社会、法治国家一体化建设进程中，行政复议的功能定位，绝非多元功能的简单叠加，而应当立足于法律功能的体系化整合与升级。正如“在客观诉讼与主观诉讼中，法院在案件中拥有的权力，作出的判决，对诉求回应的质量都是不同的,前者是为了捍卫法律及公意，而后者，法官主要是审查确定行政相对人的权利是否存在，是否合法，所遵循的程序与客观诉讼不同”，行政复议的功能定位也面临主观复议还是客观复议的选择问题。但两者既不是对立关系，也不能相互割裂。行政复议的监督向，即通过复议完成行政自我监督和纠错，实现行政法律关系的修复，这是行政复议客观属性的呈现；但“行政争议的实质性化解是一个复合概念，统和了实质性合法

13、、利益协调平衡、政治取向正确、社会效果良好等内容”，这就需要同时强化行政复议的主观主义维度，强调行政复议应当在回应申请人诉求中通过权利义务关系厘清实现化解行政争议的目标。行政复议定位的模式选择，应确立以主观复议为原则，客观复议为辅助，通过监督权首当其冲解决行政争议的实质性化解，进而倒逼依法行政实现维护公法秩序之目标。作为法治轨道上维权的重要制度，行政复议通过纠纷化解同步实现了社会治理、规则意识强化以及公法秩序建构，彰显了法治政府建设对法治社会建设的示范和带动作用，是当前全面依法治国进程中不可替代的重要着力点。二、主体调整：相对集中复议体制与复议委员会建构在中央依法治国委员会第三次会议上通过的行

14、政复议体制改革方案，既是对2008年以来改革试点总结的延续与发展，又对系统解决制约行政复议工作的深层次体制机制问题做了全局性谋划。该方案的发布，意味着我国行政复议体制改革正式在地方全面铺开。此次改革旨在整合地方行政复议职责，按照“事编匹配、优化节约、按需调剂”的原则，合理调配编制资源，努力打造与主渠道目标相适应的“公正权威、统一高效”的行政复议体制，同时探索建立政府主导，相关政府部门、专家学者参与的行政复议咨询委员会。随着改革进程的推进，对地方改革及时总结评估，通过修法实现最优方案的肯定及明确化，构成修法反映改革成果并保证改革成效的必然要求。（一）相对集中行政复议体制改革的全面推进相对集中行政复议体制，本质上是从整体政府的理念出发，将分散的行政复议职责进行整合和优化，通过管辖规则的技术调整,改变原行政复议资源碎片化的问题，除实行国家垂直管理部门外，由地方政府作为复议机关统一行使复议职责，具体由设立的复议机构统一办理，即将“条块管辖”模式变更为“以块块管辖为原则，条条管辖为例外”，这对于实现“同案同判”，解决复议资源碎片化难题，具有“标本兼治”的基础性作用。从目前地方改革模式看，主要有两种类型：一是行政复议委员会办公室或者行政复议办公室模式。前者如辽宁、河南等，后者如广西、山东等。这种模式改革成本相对较小，机构整合难度较低，通过设立办公室解决相对集中复议体制落地，并厘清了