“碳中和”愿景下应对气候变化法律体系的完善.docx

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1、“碳中和”愿景下应对气候变化法律体系的完善梁平潘帅摘要：气候变化是当今人类面临的重大全球性挑战，运用立法手段应对气候变化已经成为各国共识。我国应对气候变化法律体系面临国内、国际上的双重压力，法律体系建设明显滞后，存在相关立法分散无法发挥合力、立法落后于政策实施、地方立法缺少上位法依据等问题。有必要充分借鉴各国立法经验，完善我国当前应对气候变化法律体系。建议尽快制定混合型的中华人民共和国应对气候变化法，作为低碳法律体系的政策性、基础性法律，并以此为依据修订完善相关法律法规，建立高层次、跨部门的管理机构推进具体制度的实施,为碳中和愿景提供法治保障。关键词：碳中和；法律；法律体系；应对气候变化法悄然

2、发生。同时也要清醒认识到，我国从碳达峰到碳中和仅30年，远低于发达国家5070年，面临的挑战前所未有。“凡属于重大改革都要于法有据” 1,对于“碳达峰、碳中和”这场重大且广泛的变革，必须坚持立法先行，构建完备的应对气候变化法律体系，为“碳中和”愿景的实现提供坚实法治保障。一、应对气候变化法律体系面临的时代挑战我国一直重视气候变化问题，在应对气候变化方面也取得了显著成效：自2022年在中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要中写入温室气体减排目标始，每个“五年规划”均顺利完成规划中的指标，且绝大多数超额完成。在使用清洁能源降低碳排放方面，近十年来，煤炭占我国一次能源的消费比重从70%

3、下降到57%,非化石能源比重提高到15.9%；在植树造林吸收温室气体方面,适应气候变化方面，我国森林覆盖率低于全球30.7%的平均水平，人均森林面积不足世界人均的1/3,农业领域人均耕地面积远低于世界人均水平，又是世界上自然灾害最为严重的国家之一，生态系统脆弱问题突出。同时，煤炭在世界能源结构中所占的比重到2022年降至27%,但我国的煤炭消费占比仍高达56.8%，“富煤贫油少气”的能源结构注定我国碳减排工作相较于其他国家要面临更大的困难。当前，我国尚处于经济发展模式转型的“阵痛期”和关键期，低碳发展与民生保障、权利保护、利益分配等存在着某种不协调之处，在控制温室气体的总量和强度、发展清洁能源

4、、加快产业结构调整等方面需要强制性的法律保障，以此建立起严格的监督管理体系；在运行碳排放权交易市场、鼓励增加碳汇等领域需要明确性的法律导向，以增加投资者信心，向市场传递长期稳定的信号。总而言之，碳中和愿景下，我国经济社会发展全面低碳转型对当前应对气候变化法律体系提出了 一系列严峻挑战，急需一套完善的法律体系为如此广泛且长期的低碳变革保驾护航。是西方国家惯用的话语工具，尽管其双标性和虚伪性不言自明且被实践反复证实，但至今仍操控着国际舆论，且在少数国家鼓动下，碳排放已成为西方国家遏制发展中国家的“权柄”。发达国家利用“先发优势”率先完成工业化，走过了高度依赖能源促进经济发展的“高污染”历史时期，以

5、高新科技、新型设备、先进管理等为支撑的清洁发展取得了支配地位，面对不同步的发展中国家，采取严格的高标准进行扼杀，实际上是对其他国家发展利益的再次掠夺。鉴于人类利益的共同性，西方发达国家的话语仍有相当的国际市场，导致发展中国家陷入艰难境地：要么为控制碳排放量而放弃经济发展，要么高价购买发达国家的碳排放权，要么重金引进发达国家的清洁能源设备技术。“碳中和”已成为西方发达国家限制落后国家发展和对他国进行经济掠夺的借口。我国是当今最大的碳排放国，西方发达国家一直在碳排放问题上对我们发难，并试图以环保的名义遏制我国的发展。但我国早就一针见血地指出，气候变化问题归根到底是发展问题，发展中国家应当享有发展权

6、，并在国际社会坚持“共同但有区别的责任”原则。与此同时，在国内积极推动生态优先、绿色低碳的发展模式，大力发展清洁能源，在输电技术、清洁能源发电技术等多个能源科技领域已经达到世界领先水平，清洁能源利用率也位居世界前列。我国将“碳中和”列为长期的重大战略决策，不但要在气候变化议题上赢得国际话语权和规则设置的主导权，而且要把碳交易体系作为自己的全球治理观切入实际的一个突破口，借助“碳中和”成为全球生态文明建设的参与者、贡献者、引领者，这是我国可持续发展的内在要求，也是摆脱西方国家借故施压、把握国际舆论主动权的机遇。习近平总书记已向国际社会作出了掷地有声的表态，我国有必要进一步完善应对气候变化法律体系

7、，把“碳达峰碳中和”作为专门立法的理念和目标，既为我国气候行动提供坚实法律依据，又可抵挡西方国家以“碳中和”立法为借口的恣意攻击，使我国在国际社会占有更主动的地位，从国际气候治理的“跟随者”逐渐成为“引领者”。二、我国应对气候变化法律体系的现状及问题改革开放以来，我国逐渐从粗放型向集约型发展转型，以此应对能源紧张、环境污染等问题，并于1995年确定了可持续发展重大战乳 进入21世纪以来，我国已在多领域、多方面推动低碳发展，此过程中立法与政策起到了重要作用，多部法律中已融入低碳发展的理念，并颁布了大量规制碳排放的相关政策，初步形成了应对气候变化法律与政策体系。应当对当前应对气候变化法律体系进行梳

8、理与反思,为将来我国应对气候变化立法的进一步完善奠定基础。(一)我国应对气候变化法律体系的现状1 .应对气候变化法律体系之立法现状为共同应对气候变化，我国分别签署联合国气候变化框架公约京都议定书巴黎协定等国际条约，这些国际法律条文是我国气候变化法律体系的重要组成部分，也深刻影响着我国国内的相关立法与政策。在国内法方面，我国当前并未制定应对气候变化的专门法，但针对低碳减排的相关法律规定数量并不少，主要分散在各个法律部门之中。(1)宪法2022年修正的中华人民共和国宪法，在其序言中增加了包含绿色发展的“新发展理念”，将“生态文明”作为国家根本任务，明确建设“美丽中国”，这些表述彰显了宪法文本中生态

9、保护的重要地位，构成了我国低碳法律体系的宪法基础。此外，宪法第八十九条规定国务院领导和管理生态文明建设，明确了国家的环境义务;第二十六条规定了国家应当“保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”，并鼓励植树。虽然未直接规定减少碳排放，但是保护生态环境要求减少碳排放，鼓励植树造林可以增加碳汇，气候变化可纳入“其他公害”进行防治，这些无疑均与碳减排密切相关,可以将上述条文理解为我国应对气候变化的宪法依据。融入绿色发展理念、注重生态文明建设，目标打造“美丽中国”的新宪法，为其他部门法增加低碳发展理念提供了指引，也为共同构建起应对气候变化法律体系，实现“碳中和”愿景提供了宪法支撑。(2)环境保

10、护方面的法律环境保护与应对气候变化息息相关，中华人民共和国环境保护法在第一条规定“为保护和改善环境推进生态文明建设，促进经济社会可持续发展，制定本法”，及时更新了环保理念，对促进低碳发展具有重要意义。在具体内容中，第六条规定公民采取低碳的生活方式，通过鼓励公民节约资源、使用环保产品来减少温室气体的排放;第四条规定国家应采取有利于节约和循环利用资源的政策和措施来促进社会低碳发展。中华人民共和国大气污染防治法与应对气候变化联系最为紧密，其第二条专门规定推行区域大气污染联合防治，温室气体和大气污染物实施协同控制。这表明针对温室气体的排放可以适用中华人民共和国大气污染防治法中的监督管理、防治措施等相关

11、制度，令碳减排工作有法可依。同时，第七条规定公民应采取低碳、节俭的生活方式，第三十二条规定政府应调整能源结构，推广清洁能源的使用，通过设置低碳生活的法律义务以及鼓励清洁能源的发展来减少碳排放，为全社会的低碳发展提供了方向性指引。（3）能源利用方面的法律大多数温室气体的排放来源于人们对传统能源的使用，因此能源方面的法律法规对于碳减排具有举足轻重的作用。中华人民共和国节约能源法意在加强对建筑、交通等重点领域的监督管理，对能源标识、节能产品认证等方面作出规定，以鼓励社会节约能源。中华人民共和国可再生能源法对可再生能源的开发利用作出规定，通过改善能源结构推动低碳发展，其2022年修订后的新增条文还设定

12、了可再生能源开发利用中长期总量目标及发电目标，以应对气候变化。中华人民共和国清洁生产促进法通过促进清洁生产，提高资源利用效率实现碳排放的减少。中华人民共和国循环经济促进法通过在生产、流通、消费等过程提高资源利用效率，促进建立循环型社会。此外，在落实碳减排目标的重要行业，中华人民共和国煤炭法鼓励和支持开发煤炭过程中清洁技术的使用，中华人民共和国电力法鼓励利用可再生能源和清澈能源发电，为行业低碳发展提供了法律保障。（4）增加碳汇方面的法律世界上公认的温室气体减排主要有两种途径：一是工程减排，即通过工程措施减少温室气体的绝对排放量，二是间接减排，即通过植树造林等措施增加对温室气体的吸收（碳汇）。研究

13、结果表明，陆地生态系统可吸收同期人为碳排放的45%,可见增加碳汇的重要作用。中华人民共和国森林法第二十八条规定国家应加强森林资源保护,发挥森林调节气候功能。中华人民共和国农业法规定加强对草原的保护，防止草原退化、沙化和盐渍化以增加碳汇能力。中华人民共和国土地管理法中华人民共和国草原法通过土地用途管制制度、草原利用和保护制度等相关规定改善土地质量，为提升土地碳封存能力提供了保障。(5)适应气候变化方面的法律提高生态保护能力、保护人类免受气候变化影响是适应气候变化法律的主要内容，也是应对气候变化法律体系的重要组成部分。中华人民共和国农业法规定实行全民义务植树制度，禁止毁林毁草开垦，依法执行捕捞限额

14、和禁渔、休渔等制度内容提高农业资源与生态系统保护能力。中华人民共和国海洋环境保护法中华人民共和阈气象法等法律针对海岸带保护、气象防灾等防灾适应方面作出规定，以保护人类免受气候变化影响。在这些相关法律为增强我国自然生态领域气候韧性提供法治保障的同时，以中华人民共和国环境保护法为核心的环境法律体系也在为保障重要生态安全地区生态功能提供法律支撑，共同提升我国适应气候变化的能力。2 .应对气候变化法律体系之相关政策相较于法律，政策在我国当前应对气候变化领域发挥着主导性作用。1994年中国21世纪议程首次提到气候变化，2022年中国应对气候变化国家方案详细阐述了我国气候变化的现状和面临的挑战，提出了相关

15、的应对措施，这是我国首份应对气候变化的国家政策性文件。2022年发布中国应对气候变化的政策与行动，详细阐述了我国应对气候变化的战略与目标。2022年国务院发布关于应对气候变化工作情况的报告，同年正式对外宣布控制温室气体排放的行动目标。随后青海和山西作为气候变化的“敏感区”，结合本省实际，率先进行地方立法。2022年发布“十二五”控制温室气体排放工作方案，写入了减排目标，并要求开展低碳试验试点、探索建立碳排放交易市场等工作，该工作方案对各社会主体形成了有效约束,温室气体排放控制成效明显。2022年“十三五”控制温室气体排放工作方案发布，各地为确保完成“十三五”碳减排约束性指标,大多制定了本行政区内的工作方案。2022年发布企业温室气体排放报告核查指南（试行）碳排放权交易管理规则（试行）等落实碳减排工作的具体性规定。除了专门的应对气候变化的政策，我国还制定