农村土地整治项目监管的三重困境透视及绩效研究_孟展.docx

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1、 430 江苏农业科学2015年第43卷第8期孟展，李悻，刘斌，等.农村土地整治项目监管的三重困境透视及绩效研究j.江苏农业科学,2015,43（8） :430433.doi ： 10.15889/j. issn. 1002-1302.2015.08. 140农村土地整治项目监管的三重困境透视及绩效研究孟展 李烽2,刘斌、 刘友兆3（1.江苏省地产发展中心，江苏南京210024;2.南京农业大学农村发展学院，江苏南京210095;3.南京衣业大学公共管理学院，江苏南京210095）摘要:应用文献研究法和归纳综合法，通过对农村土地整治项目监管绩效内涵及其影响因素的分析，探究农村土地整治项目监管的

2、绩效形成机理及存在的困境。在此基础上，尝试构建监管绩效评价指标体系,并提出农村土地整治项目监管绩效的提升路径。结果表明:农村土地整治项目的管理和治理分别对农村土地整治项目监管的绩效产生影响；项目监管存在三重困境，即项目区公众主体偏好多样性与项目监管的决策依据困境多层次的委托代理与项目监管的制约机制困境投资的软约束与项目资金监控困境。最后得出，可以从行为、结果2个维度构建农村土地整治项目监管绩效评价指标体系;提升农村土地整治项目监管绩效的路径包括:构建土地整治专项法律法规体系，定额和标准的有力执行，尽快在项目监管中应用“3S”技术，改革项目关键环节的行政化态势，以及实现全过程、全方位的公共参与等

3、。关键词：土地整治;监管;绩效;形成机理；困境;评价指标体系中图分类号：F321.1 文献标志码:A 文章编号：1002 -1302（2015）08 -0430 -04? 1994-2015 China Academic Journal Electronic Publishing House. All rights reserved, 当前，我国的农村土地整治已上升为国家战略，已成为推动新农村建设、保障发展、保护耕地、统筹城乡土地配置的一项重要举措。与当前农村土地整治的稳步、快速发展现状相比，我国的农村土地整治监管的发展则相对滞后，农村土地整治已进入提升项目监管绩效水平、提高项目监管质量的重要

4、时期。目前，国内多位学者对农村土地整治项目的绩效进行了深入的研究，例如王红雷等利用多层次模糊综合评价模型，提出了 土地整治项目绩效评价技术路线,同时构建了土地整治专项资金项目绩效评价指标体系电王璟玲等结合具体项目，构建了由社会、经济和景观生态效益3大元素组成的土地整治效益评价指标体系，并根据评价指标对土地整治效益的影响建立了模糊分布函数，计算出土地整治项目综合评价效益劭罗文斌等将物元模型引入到土地整治项目的绩效评价当中、展炜等综合利用层次分析法、特尔菲法和模糊综合评价等方法，建立了土地整治项目绩效评价体系，并进行实证分析口。然而，这些研究的重点都集中在土地整治项目本身的绩效，而当前针对项目监管

5、绩效的研究还很欠缺。鉴于此，本研究尝试界定农村土地整治项目监管绩效的内涵，分析其影响因素及形成机理，阐述当前农村土地整治项目监管的三重困境;在此基础上，构建出农村土地整治项目监管绩效评价体系，并提出监管绩效的提升路径。1农村土地整治项目监管绩效的内涵界定及影响因素分析1.1内涵界定监管由监督和管理2部分组成。监督，即对特定过程、收稿日期 2014-09 -08基金项目：江苏省国土资源科技计划（编号201335）。作者简介:孟展（1978-），男，江苏盐城人，博士，高级工程师，主要研究方向为土地可持续利用、土地整治。E-mail：a.zhan。通信作者:刘友兆，教授，博士生导师，主要研究方向为土

6、地可持续利用与土地资源评价“ E - mail： yzliu njau. edu. cno环节进行督促、监视,使其结果能达到预定的目枫周三多教授对“管理” 一词的定义为：在社会组织中，为了实现预期的目标，以人为中心进行的协调活动%管理的本质就是协调通过对具体实践的分析，我们可以将农村土地整治项目监管定义为：根据相关法律及规定，具有一定的法律地位的监管机构或组织，为高质、高效、保量完成各项资金来源投资的农村土地整治项目，对项目的整个实施过程进行督促、管理和协调的活动，不同于一般意义上的管理，具有一定的行政强制功能。此外，农村土地整治项目的监管不局限于对项目施工过程的监管，而是包括从项目构想及选址

7、、到项目决策及立项以及项目使用和后期管护的全面系统性、综合性监管（图1）。项巨构相1选址项巨决策及立项及设计项但施工及监理项巨验收项应使及管护由图1可知，农村土地整治项目监管涉及的内容广、环节多，这也在一定程度上决定了监管绩效的综合性以及绩效评价的复杂性。绩效至今还是一个较为模糊的概念，学术界对绩效尚无统一公认的定义。目前,对绩效的理解主要有3种观点，即绩效是结果、绩效是行为以及绩效强调员工素质和未来发展。柯洪认为绩效是绩和效的合成，是项目建设成果与过程的综合反映和体现，绩指项目主要任务是否完成，完成情况如何，结果是否达到预先设定的目标，它侧重反映项目的结果;效则指完成项目的效率，侧重反映项目

8、的过程。Katzcl认为绩效是项目建设过程中对其目标的实现程度网，监管是综合评测过程和结果后的结论。综合上述观点并结合农村土地整治项目的自身特征，笔江苏农业科学2015年第43卷第8期 431整治项目监管行为和结果的综合反映,包括监管过程中的具体方法、措施以及这些方法、措施所产生的结果。1.2影响因素分析通过对相关文献资料入川的梳理、归纳，本研究将影响农村土地整治项目的因素分为外部影响因素和内部影响因素2大奘其中，内部影响因素主要是农村土地整治项目管理及项目治理，其中，项目管理可以细化为计划、组织、领导和控制等职能，项目治理可以细化为激励、约束和协调等职能，由于这些影响因素可以被不断优化从而改

9、善项目管理绩效，因此将它们界定为可控的影响因素。而外部影响因素包括政策环境、经济发展水平、技术水平、文化环境以及市场环境等，在项目实施周期内很难依靠人力改变，因此，将它们界定为不可控的影响因素（表1）。表1农村土地整治项目监管绩效影响因素分类类别内容及举例可控因素项目管理范畴的影响因素：计划、组织、领导和控制等；项目治理范畴的影响因素：激励、约束和协调等不可控因素政策环境、经济发展水平、技术水平、文化环境、市场环境等将SCP范式运用到农村土地整治项目中，可得到农村土地整治项目监管绩效形成机理图（图2）o农村土地整治顼口环境,、等目市为治理j单亚目治理,项目边界图2农村土地整治项目监管绩效彩成机

10、理由表1可知，无论是项目管理还是项目治理，对项目绩效的影响都可通过组织内部的不断改进而提升整个项目的监管绩效，其中，项目管理是把各种知识、技能、手段和技术应用于项目活动之中，以达到项目的要求而项目治理是一种制度框架叫它的提出源于项目委托代理关系中产生的代理问题及项目契约的不完备治 项目管理与项目治理的区别主要体现在执行者、中心对象、首要导向和主要内容上（表2）。表2农村土地整治项目管理与项目治理的主要区别类别项目管理执行者各级政府国土资源管理部门中心对象 项目的成本、工期以及质量等首要导向以目标为导向主要内容针对项目实施的一系列技术、管理活动项目治理与项目相关的所有利益相关者项目所涉及的一切契

11、约关系14以宏观战略为导向细分为市场治理（政府行为）与单项目治理（项目利益相关方行为）从表2可见,项目管理由直接管理项目过程的一方来执行，更偏向于行政力量的推动;而项目治理则需要项目主要利益相关方的集体参与，其权威来自于利益相关者之间的持续互动。尽管如此，项目管理和治理活动的共同目标是提高项目管 理的绩效，都是根据项目主要利益相关者的需求来实施的。2农村土地整治项目监管绩效形成机理及面临的三重困境2 . 1基于SCP范式的农村土地整治项目监管绩效形成机理农村土地整治项目监管绩效的形成有其特有的规律和特 征,本研究应用产业组织理论中的经典理论分析范式SCP范式州，对农村土地整治项目监管绩效的形成

12、过程进行分析。SCP即“结构（siruclurc）-行为（conduct）-绩效（performance）分析范式,它提出：市场结构决定企业市场行为，而在特定的市场结构下，市场行为又决定市场的绩效水平。产业组织理论主要应用于工业领域，因此,SCP范式的基础是发达的市场经济以及较稳定的企业组织;但是，由于公共项目的本质是一组利益相关方围绕共享项目资源、公共需求而缔结的长期性契约，公共项目市场即公共品市场，它是健全、稳定的，因此，SCP范式对于公共项目而言是适用的【峋。由于农村土地整治项目是公共由图2可知，农村土地整治项目治理将影响项目的管理活动，而项目管理活动将影响项目的监管绩效。具体来讲，通过

13、优化项目管理能够改善项目监管绩效，而项目治理作为一种制度安排，其本身不能创造经济绩效，但是它可以通过项目管理间接贡献于项目监管绩效。2.2农村土地整治项目监管的三重困境笔者从决策依据、制约机制以及资金监管等方面，阐述当前我国农村土地整治项目监管中存在的三重困境。2.2.1 困境一:公众主体偏好多样性与项目监管的决策依据困境农村土地整治项目属于公共项目的一种，其主体应当是全体公民，地方群众应当具有决定项目投向的基本权利，项目投向的决策实际上是一个公共选择的过程。然而根据公共选择理论，作为理性经济人，每一个人都有自己的效用函数。肯尼迪阿罗不可能定理”【团表明，公共选择过程并不总是有效的。这种悖论表

14、明，在公共选择中达到“帕累托最优”状态是非常困难的。因此，农村土地整治项目的投资选择上，要真正体现地方群众的共同需求有相对大的难度，这就给地方政府预留了巨大的自由裁量空间，只要符合相关规定，在什么地方、在什么年份实施土地整治项目，完全由地方政府行政官员主观决定,这就导致农村土地整治项目的决策监管缺乏指向性、针对性,只能浮于表面，审查项目的运作程序和手续等，不能真正确保项目投向了地方群众最需要的、亟须通过实施项目改变现状的地区。这种困境同样也体现在具体项目实施过程中。例如，在项目区内规划新增防渗渠道原本是一件利民工程，但有部分农户可能会认为这对项目区儿童的安全将产生隐患;又比如，项目设计单位 施工单位等机构的选择，项目实施主体也有较大的自由裁量度，项目区群众一般很难有发言权。2.2.2困境二：多层次的委托代理与项目监管的制约机制困境作为政府投资项目，农村土地整治项目在运行过程中存在两层多级委托代理链（图3）o第一层委托代理“自下而上”，体现为公众将公有资产交由政府进行管理；第二层委托代理“自上而下”，即由政府将农村土地整治项目委托给项目业主（一般为县级以上土地整治中心），项目业主再委托各相关企业进行实施。第一层委托代理11第二层委托代理中央政府部门IirJI中央人大I1地方政府部门1i rJL1地方人大1项目业主|ir