地方市场监督管理局监管能力评估.docx

《地方市场监督管理局监管能力评估.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《地方市场监督管理局监管能力评估.docx（14页珍藏版）》请在第一文库网上搜索。

1、地方市场监督管理局监管能力评估徐国冲陈泽鹏表1我国地方市场监督管理局监管能力指标体系级指标二级指标三级指标测域标准数据来源监管机构机构性质机构级别政府部门行政级别部门机构设置的政府文件权力来源机构由谁建立,相关权力由哪一层级领导授V基层机构下设基层监督管理所的数量：机构职能职能集中性是否承担该领域主要监管职责、是否单独承拉.该领域监管职责部门职责规定的政府文件权力混合性是否拥布一规章制定权、行政执法权、司法权监管T.具公众沟通监管方案宣传开展相关活动的次数官方网站信息、新闻报道非正式咨询听证制度G家咨询机构信息公开截止当年累计信息公开数址、依申请公开的回经比例部门信息公开年度报告监管替代I.H

2、经济手段采用合同匚具、价格、税收、特许经营等手段的次数官方网站信息、新闻报道信息手段采川信息披露、公开监管过程、教育.等手段的次数合作F段采用行业自律等手段的次数行政简化商事登记简化是否简化商事量记制度部门年度工作总结报告、官方网站信息、新闻报道食药审批简化是否简化食品药品审批环节监管政策执行资源人力支持机构人员编制数依、学历水平年度主要指标统计图表财力支持机构年内财政收入依申请公开执行力度行政处罚案件机构年内行政处罚案件数属（不含简易处罚）年度主要指标统计图表挽回经济损失机构年内挽WI消费者经济损失金额表格来源：作者自制摘 要：随着市场监管体制改革的深入，许多地方政府在整合工商、食药、质检等

3、资源的基础上组建市场监督管理局以统筹监管环节，尝试探寻有效监管的新出路。以OECD框架为基础，从监管机构、监管职能和监管政策三大维度出发并借鉴已有研究，尝试建构适用于我国地方市场监督管理局等监管部门的能力评价指标体系，并使用这一体系对2016年X市六区级市场监督管理局的监管能力进行分级定性评估与比较。Key：监管能力；市场监督管理局；能力评估：F713.5： A ： 1009-3176 (2019) 01-101- (11)20世纪以来，人们愈发认识到一个国家的发展水平如何在很大程度上依赖于政府优劣，而影响政府优劣的一大关键因素就是政府能力水平的高低。1997年,世界银行在世界发展报告中详细阐

4、明了提高政府能力的必要性1。在政府扮演重要角色的当代中国，尤其是党的十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化这一目标之后，作为政府能力提升不可或缺的要素之一，监管能力建设自然而然地受到广泛重视和关注。为深化监管体制改革，解决监管过程中监管主体混乱、执法环节交叉、权责不明等问题，从2014年开始，许多地方政府在整合工商、食药、质检等资源的基础上开始组建市场监督管理局以统筹监管环节，推进综合执法。在此背景下，本文尝试构建和完善适用于地方(城市政府)市场监督管理局的监管能力评价指标体系，并选取X市六区级市场监督管理局作为研究对象，对其监管能力进行测量与比较。一、概念界定与研究现状1 .

5、概念界定政府能力是一个政府在实现其自身职能、从事某项活动过程中所拥有的资源和能量2。Mann在社会权力的来源中将政府能力分成了专断性能力和基础性能力两类2,学者王绍光在此基础上又将基础性政府能力细分为强制、汲取、濡化、认证、规管、统领和再分配、吸纳整合等4。作为政府能力必不可少的组成部分，“政府监管是指政府在市场经济条件下为实现某些公共政策目标，对微观经济主体进行的制约与规范” 5,主要由社会性监管和经济性监管两方面构成。而监管能力则是政府监管部门在行使其监管职能的过程中通过运用其所拥有的资源最终达到其目标的有效程度6。2 .研究现状目前国际上已有各种测量政府机构相关能力的模型与方法。例如，世

6、界银行就曾提出机构与治理评价(Institutional and Governance Reviews)以及国家政策与机构评价(Country Policy and Institutional Assessment)的途径,被应用于观测和分析成员国政府机构相关能力的薄弱之处并提供改善建议。在国内研究中，众多学者也结合各自的研究方向建立起适用于不同领域的监管能力评价体系。杜钢建试图从界定度、参与度、透明度、强硬度等八个方面分五个等级评估政府的规范能力7；杨松、王广平等人从资源能力、履职能力和绩效结果三个维度和进一步细化的16个方面构建了中国药品监管能力评价体系8；吴佳惠结合政府监管能力的构成要素

7、、影响因素以及外显形式构建了食品监管能力评价体系9。也有学者在建立模型的基础上开展了监管能力评价的实证研究：胡颖廉测量比较了沿海十个省级药品监管机构的监管能力10;李万新、埃里克从潜在机构能力、实现机构能力两方面对全国31个省级环保局机构监管能力进行排序11;王力、余苏珍等人则在纵向上研究了江西省各县级食药监管机构监管能力在2006年至2008年两年间的变化12。但综合来看，关于我国地方监管机构的监管能力评价研究，尤其是2014年监管机构改革以来关于地方市场监督管理局的整体监管能力评价研究还相对较少，因此本文试图在目前已有研究的基础上对这一领域有所拓展。二、监管能力评价体系构建1995 年 3

8、 月，OECD （经济合作与发展组织：Organization for Economic Co-operation and Development）理事会发布了监管能力建设的第一个国际标准一一改善政府监管质量建议，它为政府监管质量的评价提供了较为系统的框架，是当前监管型国家建设领域较为成熟的指导性文件。其中提到，监管活动主要包括监管机构、监管工具和监管政策三个元素13。以OECD框架为基础并结合中国实际情况，国内学者刘鹏、刘志鹏建立起我国中央监管机构监管能力的分级测量指标体系并对国家食品药品监督管理总局、卫生与计划生育监督中心和环境保护部三个部门进行评估14,在进一步研究中又将该体系扩展应用至

9、八个中央监管机构的能力评估中15,是目前我国较具代表性的机构监管能力评价体系。但应注意到，中国在政治制度、社会基础和政府职能等方面与其他OECD国家存在一定差异，因此不能全部照搬OECD框架。学者刘鹏、刘志鹏建立的机构监管能力评价体系主要针对中央部委，而地方基层部门的组织架构、资源状况和部门职能等具有更大的限制性和多样性，因此也不能简单套用该指标体系。本研究依循OECD提出的“签管机构” “监管职能”和“监管政策”的政府监管要素大体框架，并借鉴已有的我国机构监管能力评价体系，充分考虑到地方实际情况，进行适当修改，尝试建构适用于我国地方市场监督管理局等监管部门的能力评价指标体系。1 .监管机构O

10、ECD认为，相关监管机构的设立对于监管政策的实施具有不可替代的作用。监管机构是确保监管活动得以成功实施的基础，其主要分为机构性质、机构职能两个方面。一是机构性质。组织的权力资源对组织的存在和运营产生影响，是组织重要的资源能力之一16。而权力资源的多寡，与机构性质有关，主要体现在机构级别与监管权力来源上。OECD认为，监管取得成效的基本条件之一就是建立接近政府核心层的有力监管机构17,这意味着机构级别越高，可获取的权力资源越多，其监管能力也就越强。同样地，权力由更高层级领导授予，该监管机构在本地区开展监管活动受同级部门的干预就较少，自主性也就更大，因此权力来源也将影响到监管能力的强弱。而另一方面

11、，基层机构作为政策自上而下落实的关键一环，能够直接影响到监管的覆盖范围与执行效果。组织能力有潜在与现实之分，组织的潜在行动能力与行政储备十分相关18。监管部门的下设基层机构越多，监管覆盖范围越广，用于开展监管活动的行政储备力量也就越大，说明其具有较强的潜在监管能力。二是机构职能。大量研究认为监管机构职能的分散是“监管失灵”的重要原因。不同的监管机构作为行政上独立的主体具有不同的目标，很难随时合作开展监管活动。在危机出现时，又容易发生各监管机构相互推卸责任的情况。反之，监管职能的集中通过信息、设施和人员的共享，能够最大化地利用现有资源，产生规模效益，减少监管的真空地带19。而Harlow和Raw

12、lings认为成熟的监管应由监管政策制定、政策监督与检查、政策执行与制裁三要素组成20,这说明监管机构权力的混合性对监管能力产生影响。权力的混合性保障了机构的独立性，机构的独立性又使其不易受利益集团影响，保障监管活动的有效性。权力的混合性体现在其是否具备立法权、行政权、司法权。2 .监管工具为进一步提升监管质量和推动监管改革，开发和运用有效的监管工具十分重要。OECD提出，公众沟通、监管替代工具的选择、行政管理的简化是提高政府监管质量的有效工具21。因此在监管工具这一维度主要从公众沟通、监管替代工具、行政简化等3个方面衡量。一是公众沟通。OECD报告指出，提高公众沟通的方式主要包括宣传监管方案

13、、相关方非正式咨询、听证会的举办、专家咨询等22。结合近年来我国各级政府依托网络平台进行信息公开的发展趋势，在上述4项的基础上增加“政府信息公开”，共同构成公众沟通的衡量指标。二是监管替代工具。当前，伴随着市场经济的成熟和政府职能的加快转变，在监管活动中引入使用与传统型监管工具不同的新型监管工具是行政执法体制改革的一个重要特征。较为常用的监管替代工具主要有经济、信息、合作等手段23 o经济手段是当代政府治理与政策执行中广泛运用的一类工具，主要形式有合同工具、价格、税收和特许经营等24；信息手段与传统工具相比具有推进公平交易、促进交易主体自律以及低成本等优势25,合理使用信息手段将有助于提升监管

14、效果；合作监管是指政府与企业等其他组织在分工合作的基础上共同执行监管政策，较传统政府监管而言更具多元化与网络化，在本研究中合作手段主要体现为行业自律协会的设立。三是行政简化。从实践上来看，过于繁琐的行政程序是滋生官僚主义、腐败现象的温床，也是阻碍政策执行的绊脚石。行政程序的简化有利于加快推进政府职能转变，在抑制腐败现象的同时也降低了制度性成本，使得监管政策的执行更加高效。根据X市各区级市场监督管理局的主要行政流程，其行政简化可以反映在商事登记和食药审批上。3 .监管政策监管政策制定和执行的质量在很大程度上决定了政府监管活动的最终结果如何。结合地区实际情况，由于X市各区级市场监督管理局均不具有单

15、独制定规章政策的权力，因此在监管政策这一维度将主要从监管部门的政策执行方面加以考虑。政策执行能力是政府为实现政策目标而设计方案、调用资源的政策执行过程中所体现出的内在能力和力量，缺乏执行力的政府将因无法执行国家政策而使政府面临合法性危机26。政策执行力可从执行资源和执行力度两个方面衡量。一是执行资源。执行资源是保证政策执行力的必要基础27,任何监管活动的开展都离不开资源的支持，资源短缺将导致监管活动捉襟见肘，寸步难行。资源支持主要有人力支持与资金支持。人员是执行力量的集中体现，人力资源的数量多寡、素质高低与监管活动开展息息相关。而财力因素是政府职能行使的基本前提之一，也是开展监管活动必需的物质基础。二是执行力度。执行力度是政府执行任务的力量度，是衡量地方政府执行能力