论非诉行政执行的裁执分离机制+非诉行政执行案件裁执分离机制刍议.docx

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1、论我国非诉行政执行的“裁执分离”机制“暴力拆迁”、“最牛钉子户”等屡见报端，对城市房屋拆迁管理条例的质疑也随之而起，强制拆迁引发的官民矛盾引起了高层的重视，在此大背景下，国务院于2011年1月19日出台了国有土地上房屋征收与补偿条例，同时废止了城市房屋拆迁管理条例。国有土地上房屋征收与补偿条例第28条规定：“被征收人在法定期限内不申请行政复议或不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，由作出房屋征收决定的市、县人民政府依法申请人民法院强制执行该条规定引起了城市房屋拆迁模式的骤变，由“司法拆迁”取代“行政拆迁:2011年6月30日全国人大常委会第二十一次会议通过了中华人民共和国行政强制法

2、，该法对申请人民法院强制执行的具体程序、条件和执行措施等作出了较为原则的规定，但对人民法院具体执行方式未作明确规定。2012年2月27日，最高人民法院出台了关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定，该法第9条规定：“人民法院裁定准许执行的，一般由作出征收补偿决定的市、县人民政府组织实施，也可以由人民法院执行J这一规定确立了人民法院在“司法拆迁”中一般担任裁决者，由政府组织实施具体拆迁行为的“裁执分离”机制。一、“裁执分离”是司法的无奈选择我国非诉行政执行实行的是行政机关自行执行和向人民法院申请强制执行相结合的制度。这一制度实行了二十年，司法实践的结果告诉我们，制

3、度是行之有效的。这不仅有效弥补了行政机关执法能力不足的问题，而且有效解决了司法对行政的适当监督。行政强制法第53条对此也进行了确认，即“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起3个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。国有土地上房屋征收与补偿条例第28条的出台标志着法院必将在“司法拆迁”中承担重要角色，而“拆迁”关系民生，矛盾复杂且易激化。如果简单的由“司法拆迁”取代“行政拆迁”，不仅不利于“拆迁”工作有效实施，也不利于司法公信力建设。在此背景下，最高人民法院提出“裁执分离”是理性与现实选择妥协的结果。二、“裁执分

4、离”的法理争议能否“裁执分离”，应不应该“裁执分离”，是“裁执分离”机制面临的最棘手的两个问题，也是法学界争议最大的两个问题。首先，能否“裁执分离”，行政诉讼法、行政处罚法、行政许可法、行政强制法等法律法规规定，无行政强制权的行政机关作出的行政决定，当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，该行政机关应依法向法院申请强制执行。有观点认为，法律规定的法院强制执行，应当是法院参与强制执行始终，法院是强制执行的唯一主体。因此，在理论上不存在法院与行政机关“裁执分离”一说。也有观点认为，法律只规定由法院强制执行，并未规定法院如何执行，“裁执分离”，“裁执如何分离”都是法院的

5、工作方式之一，都是法院职权范畴之内，因此,“裁执分离”要从现实可行的角度来理解。其次，应不应该“裁执分离”是一个价值判断问题，即“裁执分离”的优劣问题。有观点认为，司法实践表明，现行的法院非诉行政强制执行制度挺好，没必要进行“裁执分离二也有观点认为在拆迁、土地征收、环境整治等案件执行中，法院强制执行存在很多问题，故有必要进行“裁执分离”司法改革。（一）能否“裁执分离”“裁执分离”是属于应用法律、法令问题的解释还是属于法律、法规本身需要补充规定的问题。根据全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议第1条之规定，凡关于法律、法规条文本身需要进一步明确界限或作补充规定的，由全国人民代表大会

6、常务委员会负责解释或用法规加以规定。有观点认为“裁执分离”是对强制执行概念的解释，属于法律、法规本身需要进一步明确界限的问题，应当属于全国人民代表大会常务委员会职权范畴，不应当由最高人民法院作出解释。因此，最高人民法院无权出台关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定第9条的规定。也有观点认为“裁执分离”是法院强制执行方式之一，属于应用法律、法规的问题，故根据全国人民代表大会常务委员会关于加强法律解释工作的决议第2条之规定，最高人民法院出台的关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定第9条是有法律依据的。观点之争焦点在于“裁执分离”是

7、属于强制执行概念的明确界限，还是属于强制执行的特殊方式。笔者以为，强制执行作为一个法律概念及司法实践的具体运用，其内涵与外延应当是明确的，即强制执行由法院受理、组织实施，确认结案这一执行程序全过程，法院是强制执行的唯一主体，法院是强制执行法律后果的唯一承担者。最高人民法院作出的关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定（下称规定）第9条并非是对强制执行概念的重新解释，也非对强制执行概念明确界限，而是强制执行方式的具体应用。从最高人民法院司法解释的名称使用“规定”也足以看出是根据立法精神对审判执行工作制定相应的规范和意见，并非是对用某一法律或者对某一类案件、某一类问

8、题进行明确。从最高人民法院出台司法解释的过程看，是经过与国务院有关部门反复协商并报全国人大同意的情况下出台的，因此，最高人民法院的司法解释是符合法律规定的，是有法律依据的。（二）应否“裁执分离”将国家权力分解为立法权、行政权和司法权，是依据它们在社会秩序中所具有的功能。一般认为，立法权具有社会秩序创制功能，在于表达民意，分配正义;行政权具有社会秩序实现功能，在于执行民意，实现正义；而司法权则具有社会秩序矫正功能，在于复归民意，矫正正义。1民事审判与民事强制执行，一个是确认权利，一个是实现权利，两者在性质上同属于民事权利的司法救济，民事强制执行权具有矫正正义功能的国家权力性质，属于司法权的性质范

9、畴。具体行政行为和具体行政行为的非诉执行，一个是确定具体行政行为内容，一个是实现行政权力，两者在性质上都应当属于行政权范畴。因此主流观点认为，行政机关申请人民法院强制执行，与行政机关的自行强制执行，都属于行政权的延伸。既然非诉行政强制执行权属于行政权范畴，那么非诉行政强制执行权由行政机关或法院共同行使，并不会损害国家权力的监督与运行。从法国、美国等国家权力分配体系看，非诉行政强制执行权由行政机关行使也是有实践依据的。笔者以为，在现行法律体系下，部分案件实行“裁执分离”也是符合应然要求的。三、“裁执分离”应当遵循的原则公平正义是法律价值的永恒追求，制度创新只有围绕公平与正义这个永恒话题，制度才有

10、意义和价值。“裁执分离”作为程序法的组成部分，应当遵循程序法的基本规则和原则。（一）“裁执分离”应当进行开庭或组织听证程序正义的基本要求之一是保障当事人的参与权，开庭或听证是当事人表述自身诉求的最好方式。规定第5条规定：“人民法院在审查期间，可以根据需要调取相关证据、询问当事人、组织听证或者进行现场调查J虽然规定要求是可以组织听证，但由于“裁执分离”的后果是由行政机关自行组织实施，故听证应当理解为必经程序，这既有利于法院查清事实，又使双方当事人能够感觉到程序的公正。（二）“裁执分离”的审判法官应当保持“中立”保持“中立”是法官职业道德基本准则对法官的基本要求，也是程序正义的基本要求。一般意义上

11、讲“中立”，其内容主要有三项：（1）与案件有牵连的人不得担任该案的裁判者；（2）法官不得与案件结果或者各方当事人有任何利益上或其他方面的关系；（3）裁判者不应存有支持一方、反对另一方的预断或偏见。在房屋征收与补偿案件中，行政相对人对法官是否能够保持“中立”是持怀疑态度的，因此担任“裁执分离”的法官除要做到“中立”的基本内容外，必须要有更高的要求。法院在选择审理法官时，原则上应当选择业务能力、人格魅力强的法官担任。（三）裁执分离”应当符合公正与效率原则公正与效率是人民法院的工作主题，也是程序正义合理性与及时性的基本内容。最高人民法院前院长肖扬曾指出，公正与效率的基本内涵是：人民法院的全部司法活动

12、，要做到审判公开，程序合法，审限严格，裁判公正，依法执行。这高度概括了宪法和法律对人民法院职责的规定，充分体现了人民法院审判工作的基本特征和目标追求，是人民法院保持公正性、权威性和公信力的具体体现和根本要求。公正与效率主题作为一个完整的统一体，为衡量司法公正提供了一把标尺，人们用这样的标尺既可以衡量法院的整体工作，又可以衡量每一件具体案件的审判工作。它也为人民法官规定了一个理性与现实相结合的价值目标，成为人民法院审判工作的灵魂和生命。“裁执分离”在公正与效率方面必须考虑以下几方面因素：1、双方当事人对“裁执分离”的态度。2、“裁执分离”的外围因素如行政机关的执行能力、当事人对行政行为的抗拒程度

13、、行政相对人的履行能力等。3、“裁执分离”可能产生的社会风险。4、“裁执分离”后，法律效果与社会效果能否有机统一。（四）“裁执分离”应当符合诚实信用原则诚实信用原则不仅是民法的基本原则，同时也是新民事诉讼法的基本原则，其目的是防止当事人滥用诉讼权利和法院滥用审判权。这一原则的有效实施，有利于维护诉讼秩序，使诉讼活动顺利进行,有利于保证人民法院的裁判及时实现，有利于保护当事人及其他人的合法权利，如法院和行政机关不能基于“裁执分离”而互相推诿；法院不能强迫双方当事人达成调解协议；行政机关不能滥用其行政权力等四、“裁执分离”的司法实践最高人民法院规定出台以后，各地方法院认为第9条是对非诉行政执行的指

14、导性规定，是“裁执分离”的法律依据，在实施“裁执分离”时，主要有两种思路：一是法院做出准予强制执行裁定后，完全退出，交由行政机关去实施，法律后果由行政机关承受；二是强制执行裁定做出后，以法院的名义实施司法强制，行政机关负责具体实施拆除等工作，法院到场指导监督，行为后果归属于法院。前一种情形抵触、反对呼声较为强烈，主要原因有：（1）各地强制执行模式的形成有一定的历史原因，有的己经形成法院主导、行政机关配合的工作机制，当地政府领导认同这种强制执行模式。（2）认为完全分离模式执行主体不明，认为执行的依据是生效裁定，而执行主体是行政机关，理论上站不住脚；（3）法院完全退出，在执行过程中遇到阻挠的行为人

15、，缺乏手段，会使强制执行难上加难。笔者以为，“裁执分离”中法院不能完全退出，主要有以下几方面原因：（1）法律规定由人民法院强制执行，则强制执行的最终主体也是唯一主体是法院，这是不可回避的底线，法院想完全退出非诉行政执行是不现实的，也是不可取的。在法律未修改为非诉行政由行政机关自行执行之前，法院仍是强制执行后果的承担者。（2）在现行政治体制下必须坚持党的领导。党的领导不仅是宪法原则，也是我国最基本的政治制度之一，执行过程中依靠党委支持，各方协调，法院党组在当地党委领导下工作，法院没有理由，也没有必要在“裁执分离”案件中全退。（3）民事诉讼法的协助执行制度，一定程度上赋予法院召集有关部门参与执行的

16、权力。五、“裁执分离”的价值思考“裁执分离”作为非诉行政执行的新模式，作为法院改革的探索，其意义和价值应该是肯定的。首先，行政机关比较了解当事人的基本情况。行政机关作出行政决定时，要查明案件事实，查明当事人的社会关系，同时会了解当事人对待执行态度，这些情况都有利于执行工作的顺利开展。其次，让行政强制执行权回归行政权，有利于保证行政权力的完整性，对国家权力的重新分配，提供相应的实践依据。第三，有利于整合行政资源，缓解法院案多人少的矛盾。“裁执分离”使行政机关成为执行主体之一，行政机关有权利也有义务参与执行程序，必定会整合自身的行政资源，及时执结案件。一项制度的好坏，评价标准只有一个，即是否有利于保护当事人的合法权益。个人利益、集体利益、国家利益、党的利益、人民利益、法律利益，这些都是制度选择的价值原点。好的制度的最高标准就是和谐，和谐就是各方利益的有效平衡，矛盾的有效解决。“裁执分离”彻