从《安全评价通则》（征求意见稿）谈安全评价的困局.docx

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1、从安全评价通则（征求意见稿）谈“安全评价的困局”2023年3月16日，应急管理部对安全评价通则（征求意见稿）安全验收评价导则（征求意见稿）安全预评价导则（征求意见稿）安全评价过程控制（征求意见稿）等4项推荐性行业标准发布征求意见。当前适用的安全评价通则安全验收评价导则安全预评价导则均为2007版，至今实施近15年，已经不满足安全评价行业发展需求，此次标准修订后将进一步规范安全评价从业行为，切实提高安全评价服务质量和效能，适应新形势下安全生产工作需要和安全评价行业发展需求。2023年11月10日，全国安全生产标准化技术委员会秘书处发布关于“组织开展安全评价通则等5项标准技术审查的通知”（安秘20

2、2346号）o序号原标准征求意见稿1危险有害因素辨识与分析风险识别与分析2先进行危险有害因素辨识与分析，再划分评价单元先划分评价单元，再进行风险识别与分析3对评价对象进行定性、定量评价对评价单元的风险进行定性、定量评价。在此基础上，对照风险可接受标准评定风险等级。对矿山、金属冶炼和用于生产、储存危险物品的预评价可根据项目特点进行定性、建设项目，应采用定量评价方法对其可能发生事定量评价故的灾害扩散途径、影响范围和危险程度进行预测分析。安全评价通则（征求意见稿）修订了安全评价、安全预评价、安全验收评价的定义，明确了当前专项安全评价、区域安全风险评价、城市安全风险评价的定义；相比2007版，在安全评

3、价过程中强调了“风险”的工作。一直以来，安全评价都没有达到应有的地位，即使在近年来检查最严格的石油化工领域，安全评价都没有逃离只是一本报审行政审批“技术资料”的尴尬处境，报审完，拿到证，还是接着吃灰。安评需要达到什么样的效果、起到什么样的作用？最新修订的安全评价通则对此是什么思考方向，笔者有以下几个不成熟的观点，抛砖引玉，望大家斧正。一、安全评价的功能合理吗？现在大众对于对安全评价功能的有误解，认为安全评价是要证明安全，所以才导致必须有明确的对象。但是并非如此，安全评价的职责从来不是证明安全，根据通则定义，是“做出安全风险可控程度的结果综述”，这个结论是中性的，可以是安全的，也可以是不安全的。

4、1 .证实不安全需要证实对象不安全，也就是说需要发现确实存在的安全问题。评价对象这个定义，根本不需要评价通则来明确，委托双方按照委托方的需求协商确定即可。（技术服务合同）比如，某技改项目，需要更换一部分设备。在技改项目确定前，建设单位如果对需要进行改造的范围存疑，可以委托安全评价单位对装置进行现状评估，为改造范围的确定提供参考；改造项目确定后，就可以对技改项目各个环节存在的风险进行安全评价。在约定的评价范围内，发现存在安全问题，且无法整改的，自然就是风险不可接受，也就是俗称的不安全。但是现实中，这种评价结论很少，大多数情况宁愿直接合同终止，也不会这么做的，因为企业作为甲方，是安评市场的上游，他

5、们是最终付款的一方，是否付款就是他最大的筹码，而安评公司市需要盈利的法人机构，在这点上，甲方不接受不合格结论，安评公司是弱势的。2 .证明安全说回来，证明安全，也是目前全国安全评价行业的最主要目标，但这是一个不可能完成的任务。首先，符合逻辑的、严谨的证明安全条件无法实现。目前全国的安全评价人员，只能采用罗列证据、根据经验公式分析、得出安全条件这类证明方式。这种证明方式本身就存在逻辑缺陷，发生事故后，如果回头对照安全评价报告进行推敲，必然能够找到评价报告的问题。行业现在的逻辑就是不发生事故，大家都没事；发生事故了，根据奶酪模型，肯定全流程都存在问题。首先安全生产是一个全时、全员、全流程的过程，安

6、全评价人员再怎么勤勉勘验，得出的结论都是有局限性的，更何况人力有穷时，没有哪个评价组可以说我精通这个项目全流程的管理、设计、设备、电气、仪表、工艺、应急等等全部的专业，如果有，那一个生产型企业的全套核心班子就组起来了，还干什么安全评价？安全评价现在已然成为了监管部门的“护盾”，因为他们使用安全评价结论作为行政审批的依据，评价报告结论说安全条件符合，现在出了事故，评价机构不背锅谁背锅？评价报告既然是监管部门的依据，那评价报告就是证据f既然证据与实际情况有出入，就是虚假的证据f评价机构就属于出具虚假证明材料f然后刑法就加入了评价机构出具虚假证明材料罪。这样一种XX的逻辑就建立起来了。评价是一种主观

7、的判断，尽管做出主观判断需要有客观的依据，但主观判断不能无条件的作为证据采信，不加分辨，随意采信的责任在于采信方。现实中，这种认识必然导致出现以下尴尬局面：监管部门许可，依据安全评价报告，所以评价机构承担责任。但是采信是有前提的，谁也不能无端采信别人的观点，需要基本的论证。于是就有了监管部门组织或者委托专家对评价报告的内容进行审查。那审查之后谁承担责任？评价机构？专家？监管部门？似乎大家都有责任，但是谁也无法承担全部的责任。安全生产应当由安全生产的责任主体承担，因为他需要吃下事故的恶果。为其服务的设计、评价、监管部门，能够起到的只是在局部领域进行帮助和辅助的作用，只要不是主观恶意的，应该正视各

8、个环节必然的局限性。用安全评价报告来证明企业可以安全生产，没有人能够做到。安全评价是主体责任方委托第三方进行的，目前却存在一个影响重大却没有明确的基本假设。假设一：委托单位对于承担责任的事项（生产活动等）主要风险和应对措施基本清楚，通过委托评价找出可能存在着认识的盲点或忽视的问题，提高安全可靠性。假设二：委托单位对于承担责任的事项（生产活动等）主要风险和应对措施基本不清楚，需要委托评价来保障安全生产。对应不同的假设，评价的目标和要求完全不同。假设一的理解，则符合安全评价的真正功能定位，发挥评价的辅助和支撑作用，起到对安全生产的帮助和促进作用。假设二的理解，是安全评价理想的功能：即便承担责任的主

9、体什么也不懂，因为能够完整、准确的识别评价对象存在的风险，提出完整的应对措施，委托方可以放心、监管部门可以放心。假设二的理解也是当前安全评价被广泛诟病的根源。安全评价机构不能也无法承担安全生产的责任，是否能够对安全生产起到帮助才是安全评价能够发挥的作用。当前安全评价报告动辄上百页，几十万字，真正对建设项目有价值的信息并不多，如果按照新标准征求意见稿，报告页数会更多。建议标准修订考虑报告突出重点，突出需重点关注的风险，突出与项目相关的针对性措施制定，使评价报告具有较好的可操作性和较强的针对性；一份评价报告，动辄上百页，真正能够对委托方有帮助的很少甚至基本没有；如安全对策措施，基本都有几百条，不是

10、已经广泛采用甚至已经熟知、已经采用的，就是一些正确的废话；换句话说，就算都有效,一个企业的安全管理，对策措施就能全覆盖吗？随便找出一个安全管理体系，都会告诉你需要根据实际情况不断分析、持续改进，靠一本报告的几个章节，无异于缘木求鱼。对这种现象存在的原因分析，寻找解决的方法和途径才是评价通则修订需要考虑的问题。三、总结评价是否有价值，没有监管部门要求的情况下，委托方是否依然主动、持续开展的评价，是检验实效标准。委托方承担评价费用，享受评价成果带来的价值，当带来的价值超过付出的费用，自然愿意委托开展评价。付出费用却没有收益，就自然不会去做，这才是安全行业的市场化。现实中，不论是否有价值，必须委托评价，委托方关注的是满足监管要求，而对是否有价值并不关心。这是需要改变的现象，而不应当使其继续合理化、合法化。标准在本次修订完成后，安全评价师的工作量将翻倍增加，安全评价报告也将更加全面、详实、贴近实际，特别是安全评价结论，固定了编写格式，但也给出了贴合实际的活动空间。