最新政府投资条例的解读（2020）.doc

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1、规范政府投资行为提高政府投资效益激发社会投资活力国务院印发政府投资条例编者按：5月5日，国务院印发政府投资条例，自2019年7月1日起施行，标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步。为了帮助读者更好地学习条例，本刊本期特设专题，刊发了国家发展改革委主任何立峰同志2019年5月6日在人民日报上发表的署名文章，以及司法部、国家发展改革委负责人就政府投资条例有关问题答记者问的相关文章。 政策篇 1国务院印发政府投资条例5月5日，国务院公布政府投资条例，自2019年7月1日起施行。条例是我国关于政府投资管理的第一部行政法规，也是投资建设领域的基本法规制度。条例界定了政府投资范围，要求政府投资

2、资金应当投向市场不能有效配置资源的公共领域项目，以非经营性项目为主；国家完善有关政策措施，发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向前款规定的领域。条例明确了政府投资的主要原则和基本要求。政府投资应当科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明，并与经济社会发展水平和财政收支状况相适应；政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金；安排政府投资资金应当平等对待各类投资主体。国家通过建立项目库等方式，加强对使用政府投资资金项目的储备。条例要求，政府投资项目开工建设，应当符合本条例和有关法律、行政法规规定的建设条件；不符合规定的建设条件的，不得开工建设。国务院规定应当审批开工报告的重大政

3、府投资项目，按照规定办理开工报告审批手续后方可开工建设。条例明确，政府投资项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算。因国家政策调整、价格上涨、地质条件发生重大变化等原因确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，按照规定的程序报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定；涉及预算调整或者调剂的，依照有关预算的法律、行政法规和国家有关规定办理。条例强调，项目单位存在对于未经批准或者不符合规定的建设条件开工建设政府投资项目；弄虚作假骗取政府投资项目审批或者投资补助、贷款贴息等政府投资资金；未经批准变更政府投资项目的建设地点或者对建设规模、建设内容等作较大变更；擅自增加投资概算；要求施

4、工单位对政府投资项目垫资建设；无正当理由不实施或者不按照建设工期实施已批准的政府投资项目的情形之一的，要求责令改正，根据具体情况，暂停、停止拨付资金或者收回已拨付的资金，暂停或者停止建设活动，对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。2国家发展改革委印发关于做好政府投资条例贯彻实施工作的通知5月6日，国家发展改革委印发关于做好政府投资条例贯彻实施工作的通知，就做好条例贯彻实施工作做出具体要求和部署。通知强调，要充分认识贯彻实施条例的重要性和紧迫性，认真组织做好学习、宣传和实施前的准备工作，并在实际工作中切实贯彻条例的各项规定。同时，加强条例培训和普法宣传。通知从三个方面对下一步工作做出具

5、体部署：一是全面清理不符合条例的现行制度。在清理范围和主体上，与政府投资相关的部门规章、地方政府规章、规范性文件，都应纳入清理范围。在清理内容和方式上，对政府投资方向、资金筹措、投资方式、决策程序、投资计划、概算控制等方面违反条例的内容，一律要统一到上位法的规定上来。在进度安排和要求上，自2019年7月1日之日起，政府投资管理规定与条例规定和精神不一致的，一律停止执行，相关工作以条例规定为准。二是加快条例配套制度建设。制定规范履行项目决策职责的制度；完善政府投资计划管理制度；结合贯彻条例需要完善其他配套制度。三是以贯彻条例为契机做好投融资体制改革相关工作。 图解篇（略） 解读篇认真贯彻政府投资

6、条例依法更好发挥政府投资作用国家发展改革委主任何立峰近日，国务院颁布了政府投资条例（国务院令712号），决定于2019年7月1日起正式施行。条例是我国关于政府投资管理的第一部行政法规，也是投资建设领域的基本法规制度，标志着全面规范政府投资管理迈出了具有重要意义的一步。一、出台条例是推动政府投资法治建设的重大举措政府投资作为一项重要政府职能，事关经济社会发展全局，既是实施宏观调控、落实国家发展战略的重要手段，也是引导和带动社会资本扩大有效投资的有力抓手。随着中国特色社会主义进入新时代，以习近平同志为核心的党中央对我国社会主要矛盾的变化作出新的重大政治论断，对贯彻新发展理念、推动高质量发展、建设现

7、代化经济体系、深化供给侧结构性改革作出重大决策部署。新形势下，政府投资必须正确把握功能定位，更好发挥在稳增长、促改革、调结构、惠民生、防风险、保稳定以及补齐发展短板、优化供给结构、增强发展后劲等方面的关键作用。这需要全面加强和改进政府投资管理，以科学规范的体制、机制和制度，有效保障其作用的发挥。加强和改进政府投资管理，必须运用法治思维和法治方式。长期以来，我国政府投资领域主要依据规范性文件、部门规章和地方相关规定进行管理，权威性不足、指导性不够、约束性不强，不仅难以适应政府投资管理的新需要，也不符合深化依法治国实践、加快建设法治政府的新要求。条例的颁布，实现了我国政府投资法治建设的重大突破。条

8、例全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的十九大精神，充分体现了党中央、国务院关于深化投融资体制改革和“放管服”改革的要求，科学总结了我国政府投资实践经验，围绕贯彻新发展理念、正确处理政府和市场关系、加强补短板和防风险等进行了有针对性的制度设计，对政府投资管理的关键环节确立了基本规范。这一立法成果，为更好发挥政府投资作用提供了法治保障。二、条例将政府投资管理制度化、规范化、法定化（一）明确约束政府投资范围，为充分发挥市场作用配置资源、激发社会投资活力创造条件经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系。习近平总书记指出，“市场配置资源是最有效率的形式。市场决定资源配置是市场经济的一般规

9、律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济。”党的十八大以来，我国投融资体制改革持续深化，推进要素配置市场化、落实企业投资主体地位成效显著。近年来企业投资约占全社会固定资产投资总额的95%，民间投资占比保持在60%以上。条例着眼于巩固改革成果和为深化改革提供法治依据。一是明确政府投资资金主要投向现阶段市场还不能有效配置资源的领域。二是发挥政府投资资金的引导和带动作用，鼓励社会资金投向公共领域项目。三是安排政府投资资金应当平等对待各类投资主体。这一系列制度设计，就是着眼于正确处理政府和市场的关系，要求政府投资不能越位，牢牢把握“有所不为”的边界，为市场主体让渡乃至创造投资机会，更不能与市场主体

10、争利。为了能不断激发社会投资活力，政府投资的基本作用主要应当体现在为企业投资创造必要的基础设施和外部环境条件上。对于发展需要但成本和风险较高、盈利能力不足的公益性领域，政府投资要带动社会投资，发挥其成本风险共担、市场效率高的优势。（二）严格界定政府投资方向，为贯彻高质量发展要求、发挥政府投资补短板作用提供基本遵循党的十九大报告指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”着力解决好发展不平衡不充分问题，必须把提高供给体系质量作为主攻方向。对标新发展理念，我国现阶段投资需求潜力仍然巨大，并对投资方向和结构提出更高要求。条

11、例紧扣时代主题，将党中央关于补短板、防风险等促进高质量发展的要求转化为法律制度。一是要求政府投资要聚焦社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等领域。二是要求建立政府投资范围定期评估调整机制，以促进政府投资方向和结构的优化。三是强调对防范风险、促进健康可持续发展的刚性约束，明确要求加强预算约束，不得通过违法违规举借债务筹措政府投资资金。这些制度设计，就是要在“有所为”上体现政府投资在新时代的功能价值，发挥好政府投资对提高基础设施供给能力、优化基础设施供给结构等促进高质量发展中的作用，促进经济平稳健康可持续发展，满足人民日益增长的美好生活需要。（三）完

12、善政府投资管理体制和管理方式，依法理顺管理职责、提升管理能力党的十九大报告将建设法治政府作为深化依法治国实践的重点内容。法治政府建设实施纲要（20152020年）明确提出，到2020年基本建成法治政府。条例的制定适应了新时代建设法治政府的要求。其在内容上有两大特点，即它关注的是政府投资的关键环节，确立的是基本的制度规范，既有遵循，又避免繁琐，既满足政府投资管理中建设法治政府的客观需要，又避免与其他相关法律法规相矛盾。一是理顺政府投资管理体制，明确规定国务院投资主管部门履行政府投资综合管理职责，国务院其他相关部门依照规定的职责分工履行相应的政府投资管理职责。二是确立了政府投资资金的基本管理方式，

13、即直接投资、资本金注入、投资补助、贴息等，并规定了按项目安排的原则和相应的程序。三是规范了政府投资和预算的关系，明确规定政府投资年度计划应当和本级预算相衔接，财政部门应当根据经批准的预算及时、足额办理政府投资资金拨付。这些制度设计，实现了政府投资职能、权限、程序、责任法定化。（四）严格项目和资金规范化管理，强化政府投资管理刚性约束政府投资作用的发挥，必须落实到每一个项目、每一笔资金的效益上。政府投资主要投向关乎国计民生的基础设施和公益民生领域，一般投资规模大、协作因素多、建设条件复杂，既需要严格按规律、程序办事，又必须完善管理、落实责任。条例坚持问题导向，总结经验教训，对项目和资金管理从严从细

14、做出规定。一是立足科学决策，统一规范政府投资项目的审批程序，并明确规定审批重大政府投资项目应当履行咨询评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。二是立足提高效率，落实“放管服”改革要求，明确可以简化审批程序的项目范围以及利用技术手段优化审批流程。三是立足资金统筹规范安排，明确政府投资年度计划是对资金按年度落实到项目的基本方式，是全流程管理的关键抓手。四是立足投资控制和厉行节约，加强对投资概算的刚性约束。五是立足全周期管理，强化事中事后监管措施。六是立足权责一致，详细规定了违法违规情形和法律责任。（五）突出重点、统筹兼顾，为推进改革、深化实践提供方向和空间在高质量发展阶段，对政府投资的要求不是单

15、维度的，而是涉及我国治理体系的方方面面，涉及必要和可能、当前和长远、质量和速度、刚性需求和约束条件等各种复杂的关系，也涉及建设发展、其他公共资源配置、公共安全管理等各有关部门复杂的职能行使。条例以规范政府投资为主线，统筹兼顾各个方面。一是兼顾发展需要和条件，明确要求依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，统筹安排政府投资。二是衔接各方改革和管理，明确规定政府投资管理应当符合推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的要求，并与建设工程质量管理、安全生产等公共管理事项衔接。三是删繁就简，着眼于对政府投资的普遍约束性和明文所不及的行政裁量领域的普遍指导性。这种制度设计既立足当前，又为今后制度细节的延伸留下了空间。比如条例规定的统筹安排使用政府投资资金、国务院投资主管部门和其他有关部门的决策职责划分等，还需要进一步配套相关制度。实践中要把握条例“可以做、应当做、禁止做”层次分明的立法特色，在遵循基本规范的前提下继续深化改革。三、有力有序有效推动条例落到实处习近平总书记强调，“全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施”。当前和今后一段时期，我们要把学习好、宣传好、贯彻好、执行好条例作为一项重大而紧迫