关于农村乱占耕地建房问题的探讨.docx

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1、关于农村乱占耕地建房问题的探讨*严一博，卢加华，段国辉，罗娅，段瑞鑫（1云南省地矿测绘院有限公司，云南昆明650218；2.普洱市不动产登记中心，云南普洱665000）0引言十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策，党中央、国务院高度重视耕地保护工作，2023年7月，自然资源部、农业农村部发布关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知，要求各地深刻认识耕地保护的极端重要性，要完善土地执法监管体制机制，务必坚决遏制新增农村乱占耕地建房行为。2023年底，习近平总书记在中央农村工作会议上强调，要严防死守18亿亩耕地红线，采取长牙齿的硬措施，落实最严格的耕地保护制度。从全国国土空间规划工作布局

2、来看，按照永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的优先顺序划定三条控制线，做到现状耕地应保尽保、应划尽划，进一步凸显耕地保护的国策地位。在最严格的耕地保护制度背景下，农村实际生产生活中仍不同程度存在乱占耕地建房现象，对此政府部门高度重视，并组织开展专项整治工作。为此，本文结合国内某市农村乱占耕地建房问题底数及分类,分析乱占耕地建房的原因，并提出了对应的治理建议，希望为农村乱占耕地建房问题的专项整治工作提供参考Q1耕地的定义1. 1一般耕地根据GB/T210102023土地利用现状分类的规定，耕地是指种植农作物的土地，包括熟地，新开发、复垦、整理地，休闲地（含轮歇地、休耕地）；以种植农作物（含

3、蔬菜）为主，间有零星果树、桑树或其他树木的土地；平均每年能保证收获一季的已垦滩地和海涂；耕地划分为水田、水浇地、旱地3类。国家对耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，并建立耕地保护补偿制度111.2永久基本农田基本农田保护条例规定，永久基本农田是指按照一定时期人口和社会经济发展对农产品的需求以及对建设用地的预测，依据土地利用总体规划（现为“国土空间规划”）确定的不得占用的耕地。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途2-3o2乱占耕地建房现状、特点本文以某市为例，分析农村乱占耕地建房的现状和特点。2.1 乱占耕地建房现状2023年下半年，在国家、省的安排部署下，某市启动

4、了农村乱占耕地建房疑似图斑摸排工作。该市摸排图斑总数达323044个，图斑面积36万亩，占耕地面积32万亩。经核实，属2023年1月1日以后建设，且符合摸排范围图斑123680个，图斑总面积58267亩，占耕地面积52414亩（含永久基本农田面积10493亩）。其中，住宅类图斑119344个，占地面积46205亩，占耕地面积42255亩（含永久基本农田面积9425亩）；公共管理服务类图斑2363个，占地面积5183亩，占耕地面积4608亩（含永久基本农田面积493亩）；产业类图斑1973个，占地面积6879亩，占耕地面积5551亩（含永久基本农田面积575亩）。由此可以看出，该市乱占耕地建房问

5、题较为严重，整治工作任务艰巨。2.2 乱占耕地建房特点乱占耕地建房现状以住宅类为主，多为村民未经审批，擅自占用耕地建造住宅或附属建筑，普遍存在超过宅基地面积标准建房的情况，且因点多面广、分布零散，造成道路交通等基础设施投入多，该类图斑面积占比79.3%；公共管理服务类是村集体占用耕地建造文化广场（礼堂）、办公用房等公共建筑，面积占比8.9%；产业类为企业以租代征违法占用耕地，违规建盖厂房及配套设施从事生产经营活动，多数属招商引资项目，面积占比11.8%。应强调的是，农村乱占耕地建房属于违法行为，土地管理法对此类违法行为作出责令退还、限期拆除的规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但在实践中，农村

6、乱占耕地建房问题数量庞大，涉及面广，既有村民、村集体、企业的故意违法建房，也有管理部门的监管不到位，并未大范围地对违法行为作出处罚，更多以逐步完善用地手续的方式进行整改。3乱占耕地建房原因分析从政策法律、管理单位及违法主体等角度分析，农村乱占耕地建房有以下原因：3.1政策法规不完善根据相关法律规定，农村村民非法占用土地建住宅的，无论是否符合规划，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋，但实际上存在难查处、难执行等问题。另外，法律规定农村“一户一宅”，但因相关制约、管理措施不够，实际存在一户多宅，非本村村民通过继承房屋占用宅基地，以及进城落

7、户、购房的村民依然拥有宅基地等情况，由此造成农村住宅的空置率较高，而有建房需求的农户却找不到合法合规的土地建房。此外，还存在有些地方截留、挤占、挪用计划指标，甚至停批、限批宅基地等现象，难以保障农村村民建住宅合理用地的需求。3.2农村建房监管不力主要包含3个方面：一是乡（镇）、村两级对村民建房占用耕地问题重视不够，对违法用地问题处理不规范，以罚代拆、一罚了之的现象时有发生；二是乡（镇）基层自然资源管理力量薄弱，执法装备缺乏，人员配置力量不足，很难对辖区内的土地管理实施有效监管；三是村民建房所需的建设用地指标没有落实，存在重项目建设用地指标保障、轻村民建房用地指标的问题，由于没有足够的村民建房用

8、地指标，使得村民建房无法进行正常审批；四是近年来实行不动产统一登记，机构改革致使部门职责和人员结构发生调整，村民建房审批监管职能、审批程序、审批机制尚未理顺，造成村民申请宅基地建房难，部分村民急于建房而未严格履行审批手续等，进而造成村民建房乱占耕地，甚至占用永久基本农田现象普遍存在。3.3 缺乏科学合理的村镇规划市域建设规划中普遍存在重城镇轻农村，对农村规划投入极少，绝大部分村庄没有规划，导致农村住宅建设无章可循、杂乱无序，极少数地方虽有村庄规划，但因规划不够科学合理，村民建房存在盲目性和随意性。依据上轮土地利用总体规划分析，市域内现状村庄多被耕地及永久基本农田包围，随着村民经济收入增加、住房

9、需求随之提高,与耕地保护长期存在矛盾。且当前正在组织编制的国土空间规划统筹谋划范围甚广，规划未定，项目用地保障不足，占补平衡和用地指标难落实，为带动地方经济发展，催生企业以租代征违法占用耕地建盖厂房的现象。3.4 执法不严且违法成本低地方政府、自然资源部门、农业农村部门等不同程度存在监管不到位的问题，自然资源督察的力度和科学性还不够。地方政府担心严格执法会阻碍当地经济发展，以及影响实施乡村振兴的积极性，进而对土地违法查处力度不够，责任追究不到位。在新的土地管理法实施条例施行前（2023年9月1日前），违法占用耕地1亩最高罚款为2万元（30元/m2）,而该市常见的罚款额为15元/m2或20元/m

10、2,罚款数额偏低Q此外，非法占用基本农田5亩以上或者占用基本农田以外的耕地10亩以上，才涉嫌犯罪。在依法依规批地难的背景下，较低的违法成本造成农户和企业铤而走险，违法违规占用耕地建房Q3.5 耕地保护法律意识淡薄经调查该市依然存在较多村民对宅基地、永久基本农田认知不足，对宅基地所有权普遍存在着模糊认知，认为宅基地可以继承，属私有财产，甚至有部分村民将自己的承包地当成私有土地，随意侵占或调换建房；加之外出务工富裕起来的部分村民为求宽敞、讲美观、图方便，舍弃老旧宅基地，在村外、公路边、平整开阔的耕地或永久基本农田内修建新房，以满足自己摆阔气、高人一等或“想致富、临公路”的心理。在落实最严格的耕地保

11、护制度国策背景下，地方对耕地保护重要性的认知有所提高，但在实际保护过程中依然存在“我占一点，不碍大局”“占比罚好处多”等现象。4治理建议2023年1月21日，中共中央政治局常委、国务院副总理韩正在北京主持召开农村乱占耕地建房问题专项整治工作会议并讲话。他强调,要坚持“零容忍”，严格落实农村乱占耕地建房“八不准”要求，坚决遏制住增量。要坚持分类分步、依法有序整治存量，着力整治强占多占、非法出售等恶意占地建房行为，科学确定整治顺序，不搞“一刀切”，避免简单化。按照“坚决遏制增量分类处置存量”的工作会议精神，结合某市开展专项整治工作的实际，笔者提出了一些治理建议。4.1 完善政策法规，化解问题矛盾主

12、要包含3个方面：一是从省级层面明确专项整治的政策法规，出台强制执行措施，为乱占耕地建房行为的执法工作提供强有力的政策支撑。二是完善宅基地有偿使用和闲置宅基地有效退出相关制度，历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅的，以及没有本村户口通过继承农房占用宅基地的，探索有偿使用并形成制度措施；制定优厚、可行的政策，引导已进城落户、购房村民自愿有偿退出或转让宅基地。鼓励村集体开展闲置宅基地整治，整治出的土地优先用于满足村民新增宅基地需求、村庄建设和乡村产业发展。三是对农村村民住宅建设用地实行年度计划指标单列安排，由县级专项管理，防止截留、挤占和挪用Q当年保障不足的，下一年度优先保障，强化计划的保障性。4

13、.2 履行部门职责，优化管理流程从某市农村乱占耕地建住房问题占比较高的情况来看，加强农村宅基地用地建房审批管理尤其重要，国家和省关于规范农村宅基地审批管理的通知已明确，农业农村部门负责农村宅基地改革和管理工作，建立健全宅基地分配、使用、流转、违法用地查处等管理制度；自然资源部门负责国土空间规划、土地利用计划和规划许可等工作。县（市、区）人民政府要统筹协调农业农村、自然资源等部门，制定出台更适合地方的宅基地管理办法，结合本地实际简化审批材料、优化审批程序、下放审批权限，提高审批效率。要建立部门协调机制，加快信息化建设，做好信息共享互通，指导县乡村三级做好建房规划许可、农村宅基地审批管理工作，合力

14、推进农村乱占耕地建房问题专项整治。4.3 坚决遏制增量，严惩违法行为全面落实自然资源部、农业农村部关于农村乱占耕地建房“八不准”的通知的要求，加大自然资源执法监察日常巡查力度，并结合卫片核查的技术手段，将违法违规用地“发现在初始、解决在萌芽”，坚决遏制新增农村乱占耕地建房行为。对新增违反规定顶风作案的行为，从严、从重、从快依法严肃查处，绝不姑息。4.4 坚持分类分步，依法整治存量主要包含3个方面：一是依据天地图历史遥感影像、第二次全国土地调查成果及永久基本农田划定成果等数据，把2023年7月3日以前建设的认定为存量，按照住宅类、公共管理服务类、产业类，建立分类清楚、要素完整、内容准确的全市农村

15、乱占耕地建房问题整治工作台账，采取挂账清理的方式，整治存量。二是对于符合“一户一宅”的农村居民建房，服务民生、保障民生的基础设施项目，建议按照第三次全国国土调查成果地类进行管理，在新一轮国土空间规划编制中进行优化调整，强化土地要素保障，依法依规进行整改，逐步完善用地手续。三是针对产业类违法占耕建房的情况，对符合国家产业政策的，与地区农产品生产加工销售等有直接相关的、符合设施农业用地管理有关规定的，建议按照土地管理有关法律法规查处后，依法整改完善用地手续。4.5 加强政策宣传，提高耕地保护认识农村建房涉及群众切身利益，群众关注度高，社会影响面大，开展乱占耕地建房问题的专项整治工作，须广泛争取群众支持配合，既要做好政策法规的宣传，提高村民、企业的法律意识，增强依法用地的自觉性，又要突出强调违法违规占用耕地的危害，促进广大群众充分认识保护耕地的重要性，营造保护耕地、依法依规用地的良好氛围4。5结束语耕地是粮食生产的根本，保护耕地就是保护粮食生产，进而保障国家粮食安全。乱占耕地建房问题是现阶段亟须加以继续治理和解决的难题。须坚持以人为本的理念，以服务人民、方便群众为准则，依法有序开展农村乱占耕地建房问题的整治工作，保障广大人民群众的切身利益，为巩固脱贫攻坚成果和全面推进乡村振兴打好基础