民法典视域下生态环境损害赔偿制度的内在冲突与完善.docx

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1、摘要:民法典第1235条解决了生态环境损害赔偿制度于法无据的问题。但该条规定的广义生态环境损害赔偿制度包括社会组织提起的环境民事公益诉讼，与狭义的生态环境损害赔偿制度存在一定冲突，致使二者在磋商中暗相竞夺、在诉讼中遭遇顺位困境、在规则适用中面临困惑。从权力结构分析，这种冲突映射了行政权、司法权和监督权的逻辑演变：司法权在公益诉讼中充分体现能动，行政权在生态环境损害赔偿诉讼中积极回归本位，监督权在公益诉讼与生态环境损害赔偿冲突中可能趋向式微。完善生态环境损害赔偿制度，应当基于内在冲突的具体表现及其背后的权力逻辑，从“微调”“整合，重构”三种路径协调推进。关键词：生态环境损害赔偿内在冲突权力逻辑协

2、调路径民法典第1235条解决了生态环境损害赔偿制度于法无据的问题。但该规定的请求权人包括国家规定的机关和法律规定的组织，会对原有生态环境损害赔偿（以下简称“生态赔偿”）制度形成冲击。从该条规定来看，国家规定的机关是指生态环境损害赔偿制度改革方案（以下简称改革方案）中确立的赔偿权利人，包括省、市地级政府及其指定机构；法律规定的组织是指我国民事诉讼法第55条和环境保护法第58条赋权提起环境民事公益诉讼（以下简称“公益诉讼”）的社会组织。该公益诉讼属于广义上的生态赔偿诉讼。”广义上的生态环境损害赔偿诉讼，既包括由立法明确规定的环境民事公益诉讼，也包括目前正在试行将来有待立法规定的、狭义上的生态环境损

3、害赔偿诉讼。”狭义与广义的生态赔偿，都以保护生态环境公共利益为目的，但前者的实践依据主要是改革方案和最高人民法院2019年6月颁布的关于审理生态环境损害赔偿案件的若干规定（试行）（以下简称“若干规定”），后者的实践依据主要是最高人民法院2014年12月颁布的关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释（以下简称“解释”）。原来分别适用的上述两个司法解释，在民法典将公益诉讼纳入广义生态赔偿后，在内部容易发生冲突。一、生态环境损害赔偿制度内在冲突的主要表现根据改革方案规定，生态赔偿应先由赔偿权利人与义务人磋商，磋商未达成一致才能提起生态赔偿诉讼。因而，生态赔偿制度的内在冲突可以从磋商和诉讼方

4、面分析。（一）生态赔偿磋商与公益诉讼的暗相竞夺对于同一损害生态环境行为提起生态赔偿诉讼和公益诉讼的，若干规定第17条明确了生态赔偿诉讼优先的审理顺序。但对于尚未提起生态赔偿诉讼而正在磋商的，能否受理对同一损害生态环境行为提起的公益诉讼，如果受理是否要中止公益诉讼的审理？相关法律法规及司法解释均未作出规定,必然引起生态赔偿磋商与公益诉讼的冲突与竞夺，主要有以下两种情形:1 .不知已启动磋商的情形。生态赔偿磋商如何开展，磋商前需要履行哪些程序，是否要告知人民法院或向社会公告？改革方案未做出具体规定。经梳理各省制定的有关生态赔偿磋商实施办法，有的省份（如江苏、山东、河南等）规定要书面告知同级人民法院

5、和人民检察院，有的省份（如浙江、湖北等）只规定要告知同级检察机关，有的省份（如贵州等）对此没有做出规定，没有发现哪个省份规定要向社会公告。因此，社会组织很可能因未作专门调查或者不愿调查而不知已启动磋商就提起公益诉讼；人民法院也可能因未接到通知而受理公益诉讼。2 .己知启动磋商的情形。社会组织即使已知启动生态赔偿磋商，但因担心赔偿权利人怠于行使权利而致磋商进展太慢、不能达成赔偿协议、虽达成赔偿协议却损害公共利益，可能执意提起公益诉讼；人民法院也可能没有法律依据而不得不受理公益诉讼。“现行法律并未规定磋商可以有阻却环境民事公益诉讼的效力，磋商活动不应影响环境民事公益诉讼案件的受理。”因此，无论何种

6、情形，人民法院都不可能在没有依据的情况下，因已启动生态赔偿磋商而不受理对同一损害生态环境行为提起的公益诉讼案件，而往往根据新时代环境司法理念“不得拒绝环境案件之受理”。但公益诉讼案件一旦受理，必然与生态赔偿磋商产生竞夺。作为公益诉讼原告的社会组织，会力主人民法院尽快审理公益诉讼案件而实现对生态环境公共利益的司法保护；生态赔偿义务人和权利人可能以正在开展磋商为由，要求驳回公益诉讼请求或者中止审理；社会组织针对生态赔偿义务人和权利人的磋商抗辩事由，可能以无法律依据而主张不得驳回诉求或中止审理；生态赔偿义务人和权利人如不能以磋商为由实现抗辩目的，会迅速合谋达成赔偿协议而终止公益诉讼，或者故意不达成协

7、议而通过提起生态赔偿诉讼来中止公益诉讼；社会组织又可能以还有未发现损害为由，或者以赔偿协议还有未涵盖诉讼请求为由，再次推动法院审理公益诉讼或重新提起诉讼；生态赔偿权利人可能再次对未发现损害或者未涵盖诉讼请求提起诉讼而中止公益诉讼的审理如此反复竞夺，必然消耗有限的司法资源和相关当事人的人力物力，违背司法本真和制度设计本意。（二）生态赔偿诉讼与公益诉讼的顺位困境民事诉讼法确立公益诉讼制度之前，我国社会组织就在实践中积极探索公益诉讼。法律明确社会组织成为公益诉讼原告的具体条件后，其提起的公益诉讼案件不断增长，推动我国环境司法和环境治理体系不断优化。但若干规定明确生态赔偿诉讼优先审理后，必然影响社会组

8、织提起公益诉讼的积极性。根据若干规定，生态赔偿诉讼提起后，社会组织提起的公益诉讼应当先中止审理，只有等待生态赔偿诉讼审理结束后，社会组织提供证据证明存在生态赔偿诉讼判决还有未涵盖诉讼请求或者未发现的损失，人民法院才会对该未涵盖诉讼请求或未发现的损失继续审理公益诉讼。与提起生态赔偿诉讼的政府及其指定机构相比，社会组织在技术、人员、资金、设施和调配组织能力等方面都有很大差距，要证明生态赔偿诉讼生效判决中还有未涵盖诉讼请求或未发现损害，难度大、概率小，且这种证明需要投入大量人力物力和资金支持。社会组织考虑到诉前投入大、未胜诉要承担巨额诉讼成本、生态赔偿启动后诉求空间小，特别是考虑到政府及其指定机构可

9、能对其拟证明的未涵盖诉讼请求或未发现损害再次启动赔偿而架空公益诉权，很可能放弃证明存在生态赔偿诉讼判决未涵盖诉讼请求或者还有未发现的损失，很可能在得知政府己启动或准备启动生态赔偿诉讼甚至得知已启动或准备启动生态赔偿磋商，就不考虑提起公益诉讼。久而久之，社会组织就不愿提起甚至不愿参与公益诉讼，使得民事诉讼法和环境保护法确立的社会组织提起公益诉讼出现制度虚置、制度异化、制度陷阱、制度架空的问题，有违我国正在大力构建的现代环境治理体系的精神。()生态赔偿与公益诉讼的规则困惑作为具有共同诉因和目的的生态赔偿与公益诉讼，具有共同法益和诸多共通性，但却适用两套规范性文件体系。比较分析二者的专门司法解释即若

10、干规定和解释，发现既存在各自独立适用的特殊规则，又存在参照适用的共同规则，在民法典实施后容易产生困惑。从独立适用的特殊规则来看，若干规定和解释在适用范围、前置程序、合议庭组成、举证责任、证据审查规则、法律责任等方面，分别制定了各自适用的特殊规则。其中，前置程序充分发挥了磋商在生态赔偿中的积极作用，节约司法资源并减少讼累；合议庭要求由法官和人民陪审员组成，有利于推进司法民主，推进司法公开公正；证据审查规则也体现了生态赔偿诉讼的证据特点。但适用范围、举证责任、法律责任等方面的特殊规则，在适用中容易引发冲突和理解上的困惑。适用范围方面，生态赔偿诉讼只适用已经损害的生态环境公共利益，而不适用具有损害环

11、境公益的重大风险，较之于公益诉讼的适用范围更小，如果基于前文分析原因社会组织不再轻易提起公益诉讼，损害环境公益的风险就无法得到有效保护，而要等到这种损害风险变成事实上的损害才启动赔偿。这违背了生态环境保护的初衷和环境司法的本意。举证责任方面，若干规定增加了生态赔偿诉讼原告的负担，要求原告证明被告的行为与生态环境损害之间具有关联性，这不仅与公益诉讼的举证责任相反，而且与民法典第1230条确立的环境污染和生态破坏责任因果关系的证明责任规则相反。法律责任方面，若干规定要求承担生态赔偿法律责任的被告行为具有违法性，不仅相较于公益诉讼被告承担法律责任增加了前提条件，而且与民法典水污染防治法确立的无过错责

12、任原则相矛盾。“生态环境损害责任的承担与一般环境污染侵权责任一样，不应以污染或者破坏行为的违法性作为前提条件如果要求以排污行为的违法性作为前提，将使许多生态环境损害无法得到救济。”从参照适用的共同规则来看，若干规定明确本规定没有规定的参照适用解释，有学者也认为生态赔偿诉讼与公益诉讼具有高度同质性，公益诉讼制定的程序规则，如起诉条件、管辖、禁止反诉、法院释明、和解、调解等都可适用于生态赔偿案件，甚至认为与生态赔偿诉讼本质不相冲突的相关民事实体法和程序法都可适用。但是否与生态赔偿的本质存在冲突，在理论与实践中都不好理解和把握。根据生态环境有关部门对改革方案的解读，建立生态赔偿制度是为了弥补国家所有

13、的自然资源受到损害后现有制度中索赔主体的缺失，自然资源国家所有权构成生态赔偿的请求权基础。但从这一理论基础出发，解释对公益诉讼规定的禁止反诉、法院释明、当事人自认否定、和解调解等规则，参照适用于生态赔偿诉讼在理解上会面临不少困惑。解释第17条规定的禁止反诉，主要基于公益诉讼的目的是维护公共利益、提起诉讼的原告与诉讼标的无直接利害关系而作出的规定。生态赔偿诉讼的目的虽然也是维护生态环境公共利益，本也应当参照适用禁止反诉规则。但省、市级政府作为自然资源的所有权人，与生态赔偿诉讼标的存在直接利害关系，如果不加区分直接参照适用禁止反诉，不符合反诉的理论基础和节约诉讼资源的价值追求。此外，生态赔偿权利人

14、对生态环境损害具有一定过错或在行使自然资源所有权过程中给义务人造成损失，能否适用禁止反诉也需进一步探讨。如政府相关部门实施水利工程在河道内遗留的大型锐器未及时清理，某公司油船碰撞后船破油泄，既造成公司财产损失又形成大面积的水污染，政府因此启动生态赔偿磋商未达成协议后提起诉讼，公司基于政府过错造成的财产损失和生态损害提起反诉是否也要禁止值得商榷。解释第9、16条规定的法院释明、当事人自认否定规则，主要是考虑到公益诉讼的原告与诉讼标的没有直接利害关系，防止其主张的诉讼请求有疏漏或者自认的事实、证据不利于保护社会公共利益。但如果生态赔偿的理论基础是自然资源的所有权，则提起诉讼的原告与诉讼标的之间有直

15、接利害关系，法院就没有必要释明或者否定原告对事实和证据的自认。另外,如果法院在生态赔偿案件中过多能动司法，通过释明原告应当提出的各种诉讼请求、否定原告自认的证据和事实，尽最大可能争取各种有利于原告的生态赔偿，就会导致因不再有遗漏诉讼请求和未发现损害而使审理顺序在后的公益诉讼没有保留的必要。解释第25条规定的和解调解规则，既体现了当事人的自愿性，又体现了司法的能动性，强调法院对和解协议的公告、审查和出具调解书的职责。但生态赔偿诉讼的前置程序是磋商，而磋商是生态赔偿权利人和义务人的自愿协商，实际上已在诉前给予双方充分的和解机会，如果在生态赔偿诉讼中参照适用公益诉讼的和解、调解规则，实际上重复给予双

16、方和解机会，既降低司法效率也浪费司法资源。另外，双方达成和解协议后，是由法院经公告和审查认为不损害公共利益出具调解书，还是由原告撤诉以磋商协议申请法院司法确认，哪种形式更有利于提高司法效率和节约司法资源也需要研窕探索。二、生态环境损害赔偿制度内在冲突的权力逻辑生态赔偿与公益诉讼的冲突，涉及各方主体在生态赔偿与公益诉讼中的关系特别是权力结构关系。生态赔偿与公益诉讼中占支配地位的主体是政府及其指定机构、人民法院、社会组织，他们分别行使行政权、司法权和监督权。从权力视角来看，生态赔偿与公益诉讼的冲突，映射了行政权、司法权和监督权的结构关系和逻辑演变。（一）司法权在公益诉讼中充分体现能动司法具有被动性。但随着环境司法的发展特别是公益诉讼的兴起，司法权充分体现了能动性并逐渐形成能动司法理论。这一结论可以从公益诉讼的诉讼请求、举证责任与和解调