环境保护行政执法与刑事司法衔接机制的构建.docx

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1、引言党的十八大以来，随着生态文明和美丽中国建设的深入推进，如何有效保护生态环境、推动环境保护行政执法与刑事司法衔接、提高打击环境违法犯罪行为的实效性，已成为不可忽视的一个重要话题。2017年，党的十九大报告明确提出：要实行最严格的生态环境保护制度，走生态良好的文明发展道路，建设美丽中国。该报告对有效防治环境污染、加强生态环境保护具有重要指导作用。然而长期以来，我国环境保护领域存在“有案不立、有案难移、以罚代刑等实践难题臼。导致这些问题产生的原因是多方面的，其中的一个重要原因是环境保护行政执法与刑事司法缺乏有效的衔接机制。为破解这些疑难，更好地指导环境保护行政执法与刑事司法衔接的实践，2017年

2、1月，我国出台了环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法，对案件移送与法律监督、证据的收集与使用、协作机制、信息共享等作出相应规定，旨在协调环境保护部门、公安机关与检察机关的工作，增强不同部门的协同联动能力，以实现有效破解环境保护领域有案不立、有案难移、以罚代刑”的难题，同时也为环境保护行政执法与刑事司法有效衔接机制的构建提供指引。有鉴于此，本文结合党的卜九大报告所提出的要求和环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法的规定，刻环境保护行政执法与刑事司法有效衔接机制的构建进行探讨和研究。1环境保护行政执法与刑事司法有效衔接的意义通常来说，行政执法与刑事司法衔接是指检察机关、监察机关、公安机关、政府主

3、管部门和有关行政执法机关探索实施的，旨在防止以罚代刑、有罪不究、渎职违纪等问题发生而形成行政执法与刑事司法合力的工作机制0。在环境保护领域，环境保护行政执法与刑事司法衔接是指环境保护行政执法部门在执法过程中，发现涉嫌环境犯罪案件或案件线索后，依法向刑事司法机关移送查处的工作机制网。近些年来，环境保护行政执法与刑事司法衔接是理论研究和实践探索的重点。尤其是在生态文明建设和美丽中国建设的时代背景卜.，推动环境保护行政执法与刑事司法的有效衔接，不仅顺应时代要求，而且对打击环境违法犯罪活动、遏制环境污染也具有重要意义。1.1 有利于督促环境行政执法部门严格执法构建环境保护行政执法与刑事司法有效衔接机制

4、，有利于从外部监督角度督促环境行政机关依法行政，同时也体现检察监督的理论基础。行政机关执法具有主动性、最先介入性等特征，然而长期以来，地方政府往往奉行唯GDP”的政绩观，将追求经济效益作为中心任务，由此导致在经济发展过程中，可能忽视环境保护工作，甚至舍弃环境利益而片面追求经济利益。而构建环境保护行政执法与刑事司法衔接机制，不仅有利于密切司法机关与行政机关的联系，通过司法机关对行政机关进行外部监督，而且有利于督促环境行政执法部门的严格执法。1.2 有利于发挥刑事司法对环境法益的保护功能构建环境保护行政执法与刑事司法衔接机制，有利于对环境法益进行有效保护，防止环境法益受到侵害，同时也体现很强的犯罪

5、控制价值。最高人民法院中国环境资源审判20172018白皮书显示：2018年全国共受理环境资源刑事一审案件26481件，受理数比2017年上升16.51%；而当年受理环境资源行政一审案件为42235件囿，几乎是环境资源刑事一审案件的两倍，二者的案件数量相差悬殊。而构建环境保护行政执法与刑事司法有效的衔接机制，将大量具有严重危害性的污染环境行为从行政执法机关移送至刑事司法机关，既能拓宽环境污染刑事案件来源，又能及时发现和打击环境污染刑事犯罪，进而更好地发挥刑事司法对环境法益的保护功能，同时也为生态环境法益提供强有力的司法保障。1.3 有利于遏制环境污染犯罪环境保护行政执法与刑事司法的有效衔接，有

6、利于提高打击环境污染犯罪的实效性，遏制环境污染进一步恶化，推动生态文明和美丽中国建设。环境问题最初是由经济发展过程中忽视环境保护、对生态资源过度开发和掠夺而形成的。但如果行政执法机关和刑事司法机关认真履行职责、严格执法，就能有效防治环境污染问题发生，遏制环境污染恶化.如果在查办环境污染犯罪案件时，行政执法机关和刑事司法机关不认真履行职责，则在一定程度上会加剧环境污染。在环境保护行政执法和刑事司法体系不断完善的现代社会，构建环境保护行政执法与刑事司法有效衔接机制，并增进执法部门的相互配合，确保案件得到及时移送，建立网络信息共享平台应，能够使更多环境违法犯罪浮出水面；同时，也有利于增强打击环境污染

7、犯罪的实效性，督促环境污染单位认真履行环境保护各项义务，进而遏制环境污染犯罪，为生态文明建设和美丽中国建设提供司法保障。2环境保护行政执法与刑事司法衔接存在的问题环境保护行政执法与刑事司法衔接具有重要意义。同时，为推动两法衔接，国家于2013年、2017年先后分别颁布了关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法等规范性文件，这时规范和指导“两法”衔接，推动“两法”衔接、工作机制顺畅运行具有重要作用。但不能忽视的是，目前环境保护行政执法与刑事司法衔接依然存在不足。2.1 案件移送率较低过去几年，地方政府由于片面追求经济快速增长，对环境保护的重视程度不够，导致环

8、境违法案件频发，给生态环境带来较大风险和挑战。然而，涉嫌环境犯罪的案件被移送至公安司法机关处罚的较少，许多案件没有被移送，或者以罚代刑。根据生态环境部发布的2018中国生态环境状况公报显示，2018年全国实施环境污染行政处罚案件18.6万件，而各地侦破环境犯罪刑事案件仅8000余起囹。以河南省为例，2018年全省查处纠正环境违法行为31309起，行政处罚立案11498起口，但被以环境污染犯罪刑事处罚的几乎为零。总之，目前全国环境违法犯罪案件的发案率较高，但被移送至司法机关追究刑事贡任的很少，环境行政执法部门的案件移送率较低，二者对比鲜明。导致该问题发生的主要原因是，环境行政执法部门案件移送意识

9、不强，执法力度不够，对案件移送的重要性认识不足：或者是基于地方保护主义或部门利益考虑，环境行政执法部门及一些工作人员采取消极心态应对，采用“大事化小，小事化了的方式应付，最终压缩环境保护刑事司法空间，导致环境保护行政执法与刑事司法衔接机制难以启动。2.2 案件移送标准不明确根据罪刑法定原则，涉嫌环境污染犯罪的案件，只有在证据确实充分、达到案件移送标准时，环境行政执法部门才有义务将案件移送至公安司法机关，同时不得有案不移或以罚代刑，这是环境保护行政执法与刑事司法衔接的硬性要求。然而，环境污染领域大多数罪名都是结果犯，例如，非法处置进口固体废物罪、擅自进11固体废物罪和环境监管失职罪，这些罪名的成

10、立往往需要以出现一定的严重社会危害后果为前提。虽然环境污染事故罪已修改为行为犯，但该罪名的成立也需要充足的犯罪构成要件，其客体要件是国家防治环境污染的管理制度，其客观要件是实施本罪必须违反国家规定，实施排放、倾倒和处置行为，必须造成环境污染事故，致使公私财产遭受重大损失或者人身伤亡的严重后果网。即便如此，环境违法犯罪案件也呈现出与众不同的特点。一方面，环境污染犯罪不仅损害公民的人身或财产，而且会损害人类赖以生存的环境本身。但环境污染犯罪所带来的危害通常是缓慢的、持续推进的，仅有少数突发性的环境污染危害。另一方面，环境污染危害行为与结果之间的因果联系具有长期性、潜伏性特征，专业性也较强，往往需要

11、借助专业检测鉴定才能准确判断。这就使得环境行政执法部门在查处环境污染案件时，对罪与非罪、是罚款还是移送至刑事司法机关难以准确把控。由于缺乏明确的案件移送标准，导致许多涉嫌环境犯罪的案件只给予罚款、没收、责令停业等行政处理，打击力度不够，部分环境污染犯罪分子在被行政处罚之后，很快又从事环境污染犯罪活动，以谋求个人或单位私利，给环境带来更大的污染与破坏。2.3 证据转换比较困难证据转换是环境保护行政执法与刑事司法有效衔接的关键.2012年新修订的刑事诉讼法第52条规定：行政机关在行政执法查办案件收集的物证、书证、视听材料、电子数据等证据材料，可在刑事诉讼中作为证据材料使用:2017年颁布的环境保护

12、行政执法与刑事司法衔接工作办法就案件移送与法律监督、证据的收集与使用、协作机制、信息共享等作出了相应规定，也为环境保护行政执法与刑事司法有效衔接提供了一定的程序基础倒。虽然在行政诉讼与刑事诉讼中，处理案件的证据标准基本上都定为案件事实清楚、证据确实充分，不过刑事诉讼更强调排除合理怀疑和证据之间形成闭合的证据链条，而行政案件对证据标准以及证据收集的方式、时间、地点、程序等规定远不如刑事案件严格。行政执法部门在证据收集时，只需证据达到满足行政处罚的要求即可，由此也导致行政执法机关可能缺乏收集涉嫌犯罪证据的意识，因而错过收集涉嫌犯罪证据的机会。而当涉嫌环境犯罪的案件被移送至公安机关由公安机关收集证据

13、时，可能已经错过最佳时机，导致一些环境犯罪案件因证据收集不到位、证据证明力不足而无法立案起诉。此外，环境污染犯罪因果关系的判定往往需要运用专业知识，且调查取证和因果关系认定褥要耗费较长时间。而行政执法机关可能受制于证据收集方式、技术、能力、财力、人力等，在调查取证过程中面临重重困难。此外，虽然环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法等对证据衔接作出了规定叱但这些规定比较概括和抽象，证据转换规则不明确，转换标准不统一，影响取证和认证顺利进行。环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法第六条规定：“环保部门移送涉嫌环境犯罪案件，应当自作出移送决定后24小时内向同级公安机关移交案件材料，并将案件移送书抄送

14、同级人民检察院。环保部门向公安机关移送涉嫌环境犯罪案件时，应当附下列材料：（一）案件移送书，载明移送机关名称、涉嫌犯罪罪名及主要依据、案件主办人及联系方式等。案件移送书应当附移送材料清单，并加盖移送机关公章。（二）案件调查报告，载明案件来源、查获情况、犯罪嫌疑人基本情况、涉嫌犯罪的事实、证据和法律依据、处理建议和法律依据等。（三）现场检查（勘察）维录、调查询问笔录、现场勘验图、采样记录单等。（四）涉案物品清单，载明已查封、扣押等采取行政强制措施的涉案物品名称、数量、特征、存放地等事项，并附采取行政强制措施、现场第录等表明涉案物品来源的相关材料。（五）现场照片或者录音录像资料及清单，载明需证明的

15、事实对象、拍摄人、拍摄时间、拍摄地点等。（六）监测、检验报告、突发环境事件调查报告、认定意见。（七）其他有关涉嫌犯罪的材料。对环境违法行为已经作出行政处罚决定的，还应当附行政处罚决定书。2.4 检测鉴定难度大检测鉴定难度大，这是影响环境保护行政执法与刑事司法有效衔接的又一重要因素。环境行政执法部门将涉嫌犯罪的案件移送至公安机关时，必须证明犯罪嫌疑人实施的行为与所发生的环境安全事故有因果联系，这就涉及到检测鉴定问题。只有妥善解决检测鉴定问题，才能准确判定环境犯罪行为是否存在，行政机关才能将该案件移送至刑事司法机关，刑事司法机关才能对案件进行准确的定罪量刑。但环境违法犯罪行为检测鉴定难度大，在很大

16、程度上影响案件移送和对案件的定罪量刑，原因主要有以下两个方面：一方面，环境违法犯罪行为的成因十分复杂，往往潜伏多年才发生质变，环境危害行为与危害结果并非一一对应，具有时空间隔，加大了检测鉴定的难度。另一方面，涉及环境违法犯罪行为的检测鉴定具有很强专业性，且程序复杂、过程繁琐。此外，目前专业的环境违法犯罪检测鉴定机构少，专业的检测鉴定人员数量不多，且检测鉴定费用高，费用由谁承担目前法律尚未明确规定，导致环境行政执法机关与公安司法机关对启动检测鉴定程序的积极性不高。部分案件即使已经移送至公安司法机关，但可能因检测费用较高，且缺乏财政资金支持而导致检测鉴定被搁置附。由于检测鉴定不到位，缺乏足够的证据支持，不仅影响案件移送，而且还影响对环境违法犯罪行为的定罪量刑。2.5 网络信息共享平台不顺畅建立网络信息共享平台，不仅顺应大数据和“互联网+”时代的要求，同时也为环境保护行政执法与刑事司法有效衔接搭建桥梁，对推动“两法”有效衔接具有积极作用