城市更新项目投融资模式案例分析.docx

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1、，发展背景早在2013年，中央城镇化工作会议就明确提出要提高城镇建设用地利用效率，城市建设要以盘活存量为主，不能再无节制扩大建设用地。2015年，中央城市工作会议再次指出，要坚持集约发展，要求框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量。可以看出，城市发展已经强化存量优化，这为城市更新的广泛开展奠定了基础。2023年3月，政府工作报告和十四五规划纲要相继发布，共同提出要“实施城市更新行动”。“城市更新”首次写入我国政府工作报告和五年规划。“十四五”时期以及未来一段时间，城市更新的重要性提升至前所未有的高度。I城市更新定义目前，国家层面尚没有城市更新的明确定义。根据各地出台的城市更新办法及相

2、关规定，综合来看，城市更新是指将城市中不适应现代化城市发展和居民生活需求的地区作必要的、有计划的修缮、改建活动。图表1部分城市城市更新定义城市城市更新定义北京市对城市建成区（规划基本实现地区）城市空间形态和城市功能的持续完善和优化调整，是小规模、渐进式、可持续的更新上海市对建成区城市空间形态和功能进行可持续改善的建设活动广州市由政府部门、土地权属人或者其他符合规定的主体，按照“三旧”改造政策、棚户区改造政策、危破旧房改造政策等，在城市更新规划范围内，对低效存量建设用地进行盘活利用以及对危破旧房进行整治、改善、重建、活化、提升的活动深圳市对城市建成区内基础设施和公共服务设施急需完善、环境恶劣或者

3、存在重大安全隐患、不符合经济社会发展要求及影响城市规划实施等区域，根据规定进行拆除重建或者综合整治的活动重庆市对城市建成区城市空间形态和功能进行整治提升的活动天津市针对城市建成区及其他政府确定的城市重点区域内进行的城市空间结构调整、城市生态修复和功能完善、历史文化保护和城市风貌塑造、城市基础设施建设、新产业新业态融合发展等综合整治、拆除重建或两者兼顾的规划建设活动I城市更新范围、实施方式和内容城市更新范围一般为城市建成区内旧小区、旧商业区、城中村等，广州市在此基础上还包括棚户区，而深圳市明确表示城市更新与棚户区改造是相互独立的政策体系；上海市城市更新范围相对较窄，不包含政府已经认定的旧区改造、

4、工业用地转型、城中村改造等地区。城市更新的实施方式一般包括综合整治、有机更新和拆除重建，三种方式的更新强度和更新内容各有不同。图表2城市更新中不同实施方式特点分类更新强度更新内容综合整治少拆或不拆外观修缮、加建电梯等辅助性设施、完善公共服务设施、增设或改造养老等社区服务设施、保护活化利用文物或历史风貌区及历史建筑等有机更新部分拆除介于综合整治和拆除重建之间拆除重建大面积拆除或全部拆除建设商业住宅、商业办公、酒店、公共配套等，通过置入新的产业，提升区域发展能级城市更新流程城市更新流程主要分为申报立项、方案编制、方案批复和项目实施四个环节。在申报立项环节，主要为城市更新单元规划计划申报，批复后纳入

5、年度更新计划。城市更新单元也是城市更新实施的基本单位，一个城市更新单元可以包括一个或者多个城市更新项目。在方案编制环节，主要由申报主体委托具有资质的机构编制城市更新项目实施方案。在方案批复环节，由城市更新主管部门批复实施方案并进行公示。在项目实施环节，由申报主体进行拆迁后，土地公开出让或协议出让给实施主体，进行最终的项目建设和验收，目前大部分市场化项目申报主体即为实施主体。图表3城市更新流程项目实施环节是城市更新核心环节，涉及到的拆迁、安置、土地出让都需要大量资金支持，且由于拆迁时间存在较大的不确定性，所以对于实施主体投融资要求较1JO城市更新项目根据“更新程度”的不同，其投融资模式和资金来源

6、也不同。一般而言，综合整治类项目，公益性较强，资金需求较低，主要由政府主导进行实施，其投融资模式包括政府直接投资、政府专项债投资、政府授权国有企业等，资金来源主要为财政拨款、政府专项债等。拆除重建和有机更新类项目，经营及收益性较明显，资金需求较高，一般根据其经营特性采取政府与社会资本联合或纯市场化运作。对于经营性较强、规划明确、收益回报机制清晰的项目，宜采用市场化模式引入社会资本主导实施。对于公益性要求高、收益回报机制还需要政府补贴、规划调整较复杂的项目，适宜采用政府与社会资本合作的模式，包括PPP、投资人+EPC、地方政府+国企/房企+村集体等方式。余舟接投责主敢拨款豉用专次去投资超艰嚎政府

7、主导迎舍方式政府主导政府引导多方参与市妨主导欧舟授权国本企业市场化融资域古更新去金（创鼾理）城市更歙基金美IIN院支挣矣馍式（创新驾）税收支企PPP蝮.市场化致责银行贷款、传翳俵、私募非标融资、信托非标融素、REITS等）1地方政府+国企/房企村集体对数援款、右场化融资开发商主学操式市场化物资自主更新续式自募资金、政府财政补砧1投责人*EPC及变村模式（剑筠理）市场化跋责图表4城市更新投融资模式I政府投资财政拨款以政府部门为实施主体，利用财政资金直接进行投资建设。其建设资金的主要来源是政府财政直接出资。这种模式适用对象为资金需求不大的综合整治项目，公益性较强的民生项目，收益不明确的土地前期开发

8、项目。优势是项目启动速度快，政府容易进行整体把控；劣势是财政资金总量有限，更新强度一般不高。地方政府项目实施主体城市更新项目图表5财政拨款2018年10月，为解决香林寺沟、黑臭河周边棚户区集中连片配套设施不全及交通拥堵等问题，改善环境面貌，南京市玄武区正式启动香林寺沟片区环境综合整治工程。项目包含河道景观工程、游园绿地工程、建筑立面出新、街巷整治工程等。项目由玄武区建设房产和交通局负责实施，涉及征收非营业用房1300平方米、营业用房2300平方米。新增绿道200米，新建绿化景观，道路硬质铺装改造2.5千米。项目总投资4.1亿元，全部来源于财政资金。截至2023年2月，项目拆迁和立面整治已基本完

9、成。城市更新专项债以政府为实施主体，通过城市更新专项债或财政资金+专项债形式进行投资。城市更新专项债券主要收入来源包括商业租赁、停车位出租、物管等经营性收入以及土地出让收入等。该种模式适用对象为项目具有一定盈利有能力，能够覆盖专项债本息、实现资金自平衡。优势是专款专用，资金成本低，运作规范；劣势是专项债总量较少，投资强度受限，经营提升效率不高。图表6财政拨款+城市更新专项债2023年9月，青岛市政府发行第二十六期政府专项债券，其中涉及济南路片区历史文化街区城市更新项目。该项目概算总投资11.6091亿元，政府专项债券融资8.50亿元，占总投资的73.32%。项目收入主要为客房出租收入、商业出租

10、收入等，债券存续期内项目总收益17.4554亿元，项目可偿债收益对债务融资本息覆盖倍数为131倍。当期发行专项债利率为3.82%,期限为15年。地方政府授权国企以地方国企为实施主体，通过承接债券资金与配套融资、发行债券、政策性银行贷款、专项贷款等方式筹集资金。项目收入来源于项目收益、专项资金补贴等方面。该种模式适用对象为需政府进行整体规划把控，有一定经营收入，投资回报期限较长，需要一定补贴的项目。优势是可有效利用国企资源及融资优势，多元整合城市更新各种收益，能承受较长期限的投资回报；劣势是收益平衡期限较长、较难，在目前国家投融资体制政策下融资面临挑战。地方政府授权项目收益使用者付费专项资金补贴

11、一二人融资地万国企银行融资/企业债券资设营投建运城市更新项目图表7政府授权国有企业2023年6月，石榴新村作为南京市推行城市更新的首个试点项目正式启动。石榴新村位于新街口附近，小区多为3层小楼，年久失修，居住拥挤，设施落后，存在较大安全及消防隐患。南京市秦淮区政府明确由南京越城建设集团为项目实施主体。项目收益来源包括居民承担的改造投入，项目增加部分面积销售及开发收益，按规定可使用的住宅专项维修资金，相关部门争取到的国家及省老旧小区改造、棚改等专项资金，市、区财政安排的城市更新改造资金等。该项目由南京越城建设集团自筹资本金，并通过银行贷款进行融资。2023年1月本项目成功获得建设银行首批项目前期

12、贷3828万元。I政府联合社会资本PPP模式PPP模式下，政府通过公开引入社会资本方，由政府出资方代表和社会资本方成立项目公司，以项目公司作为项目投融资、建设及运营管理实施主体。项目投入资金有赖于股东资本金及外部市场化融资。该种模式适用对象为边界较为清晰，经营需求明确，回报机制较为成熟的项目。优势是市场化运作，引入社会资本提高更新效率及经营价值，风险收益合理分摊，减轻政府财政压力；劣势是受10%红线影响，运作周期较长，符合PPP回报制的项偏少。图表8PPP模式2023年9月，重庆市住建委正式启动九龙坡区城市有机更新老旧小区改造项目。项目涉及九龙坡区六个老旧小区改造，改造小区总建筑面积约102万

13、平方米，改造栋数366栋，主要改造内容包括基础设施改造、完善工程建设和提升工程建设，项目总投资估算37180万元。项目通过公开招标选择社会资本（北京愿景华城复兴建设公司、核工业金华建设集团、九源国际建筑公司），由渝隆集团与中选的社会资本共同出资组建SPV项目公司。本项目采用“ROT”运作方式，项目合作期限为H年。项目回报机制为可行性缺口补助。地方政府+房地产企业+产权所有者模式由地方政府负责公共配套设施投入，房地产企业负责项目改造与运营，产权所有者协调配合分享收益。通过三方合作，既能够有效加快项目进度，也能提升项目运营收益。该种模式适用对象为盈利能力较好，公共属性及配套要求较强，项目产权较为复

14、杂的项目。优势是整合各方资源优势，较快解决更新区域产权问题，推进项目有效运营；劣势是涉及主体多，协调难度高，往往受村集体影响较大。图表9地方政府+国有/房地产企业+产权所有者深圳市福田区水围村综合整治项目规划面积约8000m2,共35栋统建农民楼。项目2016年启动，2018年完成，为福田区政府提供了504套人才公寓。项目公共配套部分，由区政府投资，对管道燃气、给排水管网、供电系统等配套设施进行综合整治。针对村民楼部分，由深业集团作为公寓改造和运营方，向水围股份公司（产权所有者）统租29栋村民楼，按照人才住房标准改造后出租给区政府，获得经营收益实现各方共赢。I社会资本自主投资开发商主导模式开发

15、商主导模式是指政府通过出让城市更新形成的出让用地，由开发商按规划要求负责项目的拆迁、安置、建设、经营管理。在城市更新过程中政府不具体参与，只履行规划审批职责，开发商自主实施。该种模式主要适用对象为商业改造价值较高，规划清晰，开发运营属性强项目。优势是能较快推进项目建设及运营，政府只需进行规划、监管；劣势是开发商利益至上，可能疏于公共设施或空间建设，缺乏整体统筹；在地产融资受限的情况下，可持续融资面临挑战加大。图表10开发商主导模式开发商主导模式的核心是能够顺利获取土地，并在更新改造过程中实现容积率的突破来平衡投入。否则开发商就没有实施动力，也不可持续。此前深圳、广州前期主要采取这种方式，但广州后期逐步走向政府主导的运作方式。目前部分城市出台了土地协议出让及容积率奖励政策，但尚无国家层面的引导规定，实施效果有限。城市土地产权土地用途变更容积率奖励、转移与异地平衡广州市广州市城市更新条例（征求意见稿）城市更新项目涉及土地供应的，应当公开出让，但符合规定可以划拨或者协议方式出让的除外。广州市城市更新条例（征求意见稿）改造范围内地块可以结合改造需求统筹确定建设用途，包括居住、商业、商务、