PPP模式下地方政府监管问题分析.docx

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1、PPP模式下地方政府监管问题分析政府与社会资本之间的合作，从利益诉求和组织形式讲，是维护公共利益的 政府机构与追求利润的经营性企业之间的合作与博弈。政府不仅是项目的提供方、 合作方，也是项目的监管方。政府监管，主要体现在两个层面：一是实施机构对PPP项目及项目公司的监 管，其监管范围和监管权限主要依赖于PPP项目合同的约定；二是政府出资代表 对PPP项目及项目公司的监管，其监管范围和监管权限主要依赖于股东协议及公 司章程的约定。一、PPP项目中地方政府监管缺位的风险虽然国家各部委通过各种政策及措施反复强调要加强PPP监管，PPP的操作 程序也越来越规范。但很多项目在实际操作过程中，仍然存在地方

2、政府监管不到 位或者监管缺位的问题，这就很容易导致项目后续实施过程中出现各种矛盾和风 险。如：社会资本招标阶段的监管缺位，可能会导致选择的社会资本能力不足， 进而面临项目推进不顺或夭折等风险；建设阶段的监管缺位，可能会面临项目成 本超预算、工期延误、质量不过关等风险；运营阶段的监管缺位，可能会面临项 目运营产出不达标、不能持续及稳定提供公共产品和公共服务等风险；移交阶段 的监管缺位，可能会面临项目移交质量不达标、移交费用超预算等风险。以某PPP项目为例，项目推进过程中出现未缴纳履约保函、工程进度缓慢、 超付工程款、资金挪用、项目资料未备案等诸多问题。因前期监管存在一定的维 漏，项目风险未能得到

3、及时有效地化解。后经政府方多次催促，项目公司及社会 资本仍不积极纠正违约行为，届时政府方准备终止项目，收回PPP经营权。但在 清算阶段，项目公司及社会资本依然不配合调取项目资料、不配合项目审计，导 致项目终止清算进度缓慢，后续工程也无法及时投入建设，严重影响公共利益。二、PPP项目中完善地方政府监管的建议为了让PPP走得更稳、更远，一方面建议地方政府要遵守契约精神、依约履 行PPP项目合同，做一名好的合作伙伴。另一方面，要合理对项目公司及社会资 本履约能力进行全过程动态监管，保障项目顺利实施。地方政府对PPP项目的监管,笔者认为,至少应该做好以下几个方面的工作：1 .重视履约保函的作用，提高直

4、接约束力PPP实务中，基本已经形成投标保函、建设履约保函、运营维护保函和移交 维修保函组成的保函体系。但很多PPP项目要么保函金额过低，形同虚设；要么 保函体系不完整，不具有实际约束力。建议在PPP项目合同中明确约定履约保函 的种类、金额、提交时间、兑取条件、衔接体系以及不按时提交履约保函的违约 责任等，确保履约保函能切实发挥其约束作用。此外，实操中很多PPP项目履约保函的递交责任主体为项目公司，约束的也 是项目公司的履约行为。但是，社会资本作为项目公司的大股东，若其操控项目 公司做出违背PPP项目合同的行为，政府对其反而没有直接约束。该情况下，政 府方可根据项目实际情况考虑由项目公司与中选社

5、会资本共同缴纳履约保函。2 .完善地方政府的监管权责，保障监管路径畅通PPP项目中，一般依靠PPP项目合同来约定地方政府对项目的监管内容、监 管程序、监管方式以及最终的监管效果等。但遗憾的是，很多PPP项目合同中的 监管体系不够完善，导致实操过程中存在种种遗漏和障碍。建议在PPP项目合同中明确约定地方政府的监管权责，一方面提示政府方及 时行使监管权利、履行监管义务，避免出现因人员更换导致后来者不知所措的局 面；另一方面为政府行使监管权利、履行监管义务打通路径。3 .完善出资代表的权责，提高其监管能力政府出资代表，顾名思义，是要代表政府在项目公司中出资，并行使相关权 利、履行相关义务。然而很多P

6、PP项目中，政府出资代表仅仅履行了出资义务, 却不能有效行使监管权利。究其原因，一方面是因为股东协议及公司章程不够完 善，没有给出资代表适当的权利，另一方面可能在于业务人员缺乏监管意识，使 监管流于形式。建议在股东协议及公司章程中，对于某些关乎公共安全、公共利益的行为给 与出资代表一票否决权。同时，建议政府方委派具有项目建设、项目管理及财务 管理等基本专业知识和技能的高素质人才参与项目管理，以提高出资代表的监管 能力。4 .完善绩效评价体系，充分发挥绩效评价的作用绩效评价作为一种管理机制，在PPP领域引入绩效评价，其根本目的在于通 过设立一套奖惩结合的考核体系，来提升项目建设、运营的效率与质量

7、。建议主管部门高度重视绩效评价的作用，建立事前设定绩效目标、事中进行 绩效跟踪、事后进行绩效评价的全生命周期绩效管理机制，将政府付费、使用者 付费与绩效评价结果挂钩，使绩效评价能够真正发挥其奖惩作用和监管作用。此外，实操中很多PPP项目的绩效评价办法及指标体系不符合实际情况或不 具备执行条件，导致绩效评价工作难以开展或流于形式。建议根据项目实际情况 制定有针对性的、适合的绩效评价办法及指标体系，切实解决项目个性化问题。5 .合理运用中期评估，落实项目监督管理PPP项目的生命周期最长可达30年，在PPP项目长期运作过程中，具有诸 多的不确定性，进而导致项目出现偏差也在所难免。通过中期评估，对正在运行的PPP项目进行阶段性总结，通过分析项目的运 行状况，了解项目公司的运营状态，评估PPP项目合同的适应性及合理性等，及 时制定改进措施，可为政府后续监管工作提供有效支撑和指导，保障公共服务供 给质量与效率。三、结语PPP模式是我国经济发展的重要产物，近几年来得到了快速推广，但同时也 产生了很多的问题。其中，项目监管是最基本也是最核心的问题之一，建议相关 主体予以高度重视。但另一方面，PPP的本质在于政府和社会资本之间的平等合 作，因此，政府在监管中也应保持适度，不宜过分干预。