党政机构合并背景下的预算问题研究附行政事业单位预算管理与行政事业单位预算改革问题研究.docx

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1、摘要：2018年进行的党和国家机构改革对我国现行预算制度提出了新的挑战，现行预算制度无法适应机构改革的新情况。党政合并后的新机构属于党的机构体系，不再属于政府机构体系，而现行预算制度的约束主体是政府，无法约束合并后的新机构。由于预算完整性和新机构职能的公共性等原因，新机构应当受到国家法律组成的预算制度的约束，预算制度需要配合机构改革进行调整，党内法规不应成为新机构预算行为的规范来源。机构改革强调党的领导是上层领导，并不影响人大预算职权的具体执行，虽然新机构属于党的机构，但由于其参与行政活动，行使国家权力，使用国家财政经费，故仍需接受人大的预算审查监督。关键词：机构合并党政机构改革预算党的领导2

2、018年3月起，党和国家机构进行了一次大规模的深化改革。本次改革主要涉及党的机构与职责相近的国家机构合并设立或者合署办公，强化党对一切事务的领导。跨体系的大范围机构合并意味着党正在广泛进入传统的行政管理领域，党的管理由政治、思想、组织等党内事务领域扩展到党外领域，国家权力行使方式发生重大变革。在预算方面，面对前所未有的大范围跨体系机构合并，预算相关法律是否仍充分且适当？如何理解党的领导与人大行使预算职权的关系？合并后的新机构属于党的机构，人大可否对党的机构行使预算审查监督权？这些问题无疑对我国预算制度适应机构改革提出了新的挑战。一、党政机构改革的背景此次党政机构改革是我国改革开放以来的第八次机

3、构改革，也是规模最大、程度最深的一次机构改革。2017年4月，中共中央印发中国共产党工作机关条例（试行），第一次提出了党与国家机关合并合署的改革思路。该条例第五条第二款规定“根据工作需要，党的工作机关可以与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公。”经历近一年的筹划与部署，2018年2月，党的十九届三中全会通过了中共中央关于深化党和国家机构改革的决定（以下简称决定）和深化党和国家机构改革方案（以下简称方案），并把方案的部分内容按照法定程序提交第十三届全国人大一次会议审议。2018年3月，第十三届全国人大一次会议通过关于国务院机构改革方案的决定。至此，本次机构改革方案全部确定。根据决定，深化党和

4、国家机构改革的首要任务是“加强党对各领域各方面工作领导，在具体机构改革方案上，不同于以往集中于行政体系内部的大部制改革思路，这次党政机构改革的重要特点之一是党的机构与国家机构的跨体系合并设立与合署办公，目的是整合优化力量和资源，发挥综合效益，防止机构重叠、职能重复、工作重合。虽然本次改革也涉及党、政府、人大、政协、团体组织等各自内部的组建、重组、整合等变化，但上述系统内部的机构改革对预算制度影响不大，因此本文暂不考虑这些机构系统内部的改革。根据方案，此次机构改革涉及党和政府机构（或政府机构的部分职能）合署与合并的具体情况又不尽相同。合署办公是指两个或两个以上机构由于职能相近或密切相关而在同一-

5、地点办公，双方在一些职能职责、内设机构、人员编制上仍保持相对的独立。但合署办公不同于联合办公，后者只是将不同机构的办公空间物理整合，而合署的两个机构的人员和资源可在上级统一指挥调度下视工作需要而灵活运用。本次机构改革涉及跨体系合署办公的情况主要是中央纪律检查委员会与国家监察委员会合署办公，而后者吸收了原国务院监察部、原国家预防腐败局和最高人民检察院查处贪污贿赂、失职渎职以及预防职务犯罪等反腐败相关职责。合并设立是指两个或两个以上机构的职责进行重组、整合，组成了一个新的机构。合并设立为一个机构后，又视合并程度分为“两块牌子”“保留牌子”“加挂牌子”三种情况。本次机构改革中跨体系的党政机构合并形式

6、均为政府机构（职能）并入党的机构，合并后，这些政府机构（职能）不再属于国务院的管理范围，而由党中央直接进行管理。归入党中央管理的原政府机构（职能）包括国家公务员局、国家宗教事务局、国务院侨务办公室、国家新闻出版广电总局的新闻出版管理职责和电影管理职责、国务院台湾事务办公室、国家互联网信息办公室、国家档案局、国家保密局、国家密码管理局、国家民族事务委员会、国家行政学院等。大范围的跨体系党政机构合并改变了我国较长时间以来党政分开的权力运行格局，也对法律法规等配套制度的衔接提出了新的要求。在机构改革前，长期以来中纪委一直与国务院监察部合署办公，我国在纪检监察方面跨体系合署办公已经积累了较丰富的经验。

7、不同于党政机构合并改革的创新之处在于跨体系的机构合并，中纪委与监察委合署办公改革的创新在于监察委的设立，而不是合署办公的形式本身。改革的重点不同，对预算制度的影响也因而不同。不同于机构合并，合署办公的各机构仍保持一定的独立性，2018年前，监察部一直作为独立的预算单位编制部门预算，不与中纪委混同。机构改革后，虽然与中纪委合署办公的单位不再是行政机构，但国家监察委在预算方面完全可以参考之前监察部与中纪委合署时的经验，在预算层面划分清楚与中纪委的界限，作为独立的中央预算单位编制预算。因此，中纪委与国家监察委的合署办公对原预算结构影响不大，本文主要分析机构合并改革对预算制度的影响。二、党政机构合并对

8、当前预算制度的影响（一）预算制度的内涵我国预算制度指的是预算法各级人民代表大会常务委员会监督法（以下简称监督法）以及预算相关的行政法规、部门规章等规范性文件共同构成的预算规范制度。受新中国建立后较长时间内实行计划经济的影响，我国进入现代预算阶段较晚，预算领域立法尚不健全，预算专门法律仅有一部规范预算整体情况的预算法，而监督法是规范各级人大常委会行使监督职权的法律,预算监督仅是其中的部分内容。在具体的预算编制、审批、执行、调整、监督等方面均没有专门立法，当前我国预算制度的具体规范往往以行政法规、部门规章等形式作出。需要明确的是，这些行政法规和部门规章是立法授权行政制定的，在立法条件具备时，需要将

9、具体预算规定的制定权收归立法机关。立法法第八条规定税收和财政基本制度只能制定法律；第九条规定立法机关可以授权国务院根据实际需要，对第八条规定的事项中尚未制定法律的部分事项制定行政法规；第十一条规定经过实践检验，制定法律的条件成熟时，由立法机关及时制定法律，相应授权终止。预算制度属于财政基本制度中的重要内容，本应当由狭义法律规定，迫于立法资源不足等现实情况授权行政机关制定的预算法规、规章等只是预算法的细化，不得超越，更不得违背预算法。因此，预算法是预算制度的中心，全国人大作为预算法的制定机关，在预算体系中发挥着核心作用。（二）机构合并背景下预算制度面临的挑战除监察部和国家预防腐败局被监察委吸收后

10、与中纪委合署办公外，本次改革跨党、政两系统的情况均为党政机构的合并，对外仍沿用原政府机构名称并不代表原政府机构仍参与新机构的管理，保留牌子、加挂牌子等处理方式只是为了改革的过渡，对外办公，应诉以及参与国际事务的便利。1无论对外的牌子如何,涉及党政机构合并的原政府机构（职能）均被党的机构吸收成为党的机构职能，不再属于政府机构体系。此外，根据2017年中国共产党工作机关条例（试行）,“党政机构合并合署后由党委主管”，由此可以推测，如果未来有更多政府机构与党的机构合并，方式也将与本次合并改革类似，由党的机构吸收政府机构，原政府机构职能由党的机构承担，而非将党的机构职能并入政府机构由政府主管。这样的机

11、构改革模式对我国以预算法为核心的现行预算制度提出了新的挑战。根据我国现行预算法，预算制度的约束对象是政府，预算法第1条明确规定：“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法”，第四条第二款也规定：“政府的全部收入和支出都应当纳入预算:12如果从字面理解，党政合并后的新机构（以下简称为“新机构”）属于党的机构体系，不再属于政府体系，那么新机构将不受预算法的约束。作为预算制度的核心，预算法在党政机构改革背景下面临的问题必须分析清楚并恰当解决。党政机构合并改革与现行预算法关于调整主体的规定有所冲突，而冲

12、突的核心问题在于新机构是否仍受预算制度约束尚不明确。如果新机构仍需受到预算制度约束，那么需要对现行预算制度进行修改或者作出合理解释；如果新机构不需受预算制度约束，那么相应的理论和现实依据是什么？三、党政合并后的新机构应受预算制度约束（一）预算完整性原则的要求1 .预算完整性原则的内涵预算完整性原则（也称全面性原则）要求预算应包括全部财政收支，反应全部财政活动，不应有预算以外的财政收支，也不应有预算以外的财政活动。预算完整性原则是传统预算原则之一，虽然传统预算原则在20世纪70年代以后逐渐受到挑战，但完整性原则却始终为各国和各理论派别所拥护。2014年，预算法全面修改，我国预算制度进入了现代预算

13、的新阶段。新预算法第1条立法目的中增加了“建立健全全面规范、公开透明的预算制度”，其中“全面规范”的含义与预算完整的含义相同，可见我国预算法也将完整性作为预算的要求。其实早在2003年10月，党的十六届三中全会通过的中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定就提出了“全口径预算”的概念。有学者指出，全口径预算管理包含两层涵义：一是在行政层次上所有政府收支都应由财政部门统揽，即必须应由财政部门统一行使所有政府收支的日常管理权，这是全口径预算管理的阶段性目标。二是所有政府收入必须接受立法机构的控制，也就是所有政府收支规模、收入筹集、支出用途都必须应由各级人大授权，接受人大及社会公众的监督，

14、这是全口径预算管理的最终目标。可见，全口径预算与预算完整性原则的内涵是一致的，都要求将全部财政收支纳入预算，不允许存在游离于预算外的财政收支，几乎可以认为全口径预算即是中国语境下的预算完整性原则。此后，国务院、党中央分别多次发文强调全口径预算的重要性，2014年预算法的全面修改将此政策上升为法律，预算完整性原则得以逐步深化和细化。2 .预算完整性原则对民主政治的重要意义预算必须涵盖所有财政收支不仅是为了保证财务管理的准确性，也是民主合法性对预算提出的必然要求。为了使人民能够有效参与预算决策、监督预算执行，必须首先保证所有国家财政收支均被预算涵盖，没有游离于预算外的资金来源，也没有不受预算监督的

15、资金支出。预算完整性是人民参与国家财政管理的基础环节保障，否则即使做到全面公开，人民也无法获取全部预算信息，遑论财政参与和监督。预算是以授权的方式实现限权，一旦年度预算方案经审批而确定，国家财政调配就必须严格按照预算方案执行，未被预算涵盖的任务，行政机关不得为之。换言之，预算涵盖的内容构成了行政活动的上限，人民可以通过财政预算来引导行政机关的活动范围和方式。如果预算有遗漏，那么该遗漏部分的财政收支将由于缺乏审批而不具备合法性，相关行政任务也因而不能被执行。正因如此，保证预算的完整性对于民主政治的人民参与以及行政任务的合法执行至关重要。3 .预算完整性原则在我国的实现预算完整性原则在我国真正得到

16、重视要从2003年全口径预算管理的提出开始算起，提出的背景是我国建国以来长期存在大量预算外收支，甚至制度外收支的沉痛。彼时，政府的实际收入与经预算审批的财政收入范围并不一致，前者范围远大于后者，并且这些未受规范管理的收支占全部政府收支的比重越来越大，政府收支有“失控”之虞。在此背景下，党和政府开始积极探索如何将全部政府收支纳入规范化管理，提出实行全口径预算管理正是规范政府全部收支迈出的重要一步。此政策继而上升为法律，在预算法修改中充分体现预算完整性原则是我国进入预算时代的重要特征。时至今日，制度外收支几乎全部消失，预算外支出范围也逐渐减少，整体上，政府收支得到了科学的管理和有效的控制，全口径预算管理的最初目标几乎已经完成。那么预算完整性原则所追求的价值是否也已经充分实现了呢？在中国特色的社会制度下，尤其是党政机构改革后党参与传统行政事务管理的背景下，理解预算完整