讲义文稿代理经租型公租房的运行背景实践经验与价值意蕴.docx

《讲义文稿代理经租型公租房的运行背景实践经验与价值意蕴.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《讲义文稿代理经租型公租房的运行背景实践经验与价值意蕴.docx（23页珍藏版）》请在第一文库网上搜索。

1、【讲义文稿】代理经租型公租房的运行背景、实践经验与价值意蕴摘要在公租房供给难以满足居民需求、城市“群租”现象普遍和特大城市人口调控与有序管理背景下，上海率先探索由专业公租房机构代理经租居民存量房用于公租房的运营模式，即代理经租模式。上海T镇等地的实践表明，代理经租模式不仅是公租房的有效供给模式，同时还蕴含着整治住房租赁市场、规范外来人口监管和创新社会治理结构系统等价值。代理经租模式既是一项公租房供给模式的基层实践，也是提升社会治理能力和治理水平的草根创新。然而，由于在法律权属、房源筹措、整体运营和有效监管等方面存在着诸多争议，代理经租模式的持续运营和健康发展亟需政府从制度层面进行顶层设计。关键

2、词公租房；上海；代理经租模式；社会治理公共租赁住房（以下简称“公租房”）是国家保障性住房体系的有机组成部分。“十二五”以来，中国政府相继颁发了关于加快发展公共租赁住房的指导意见（建保201087号）、公共租赁住房管理办法（建保201211号）等文件，明确要求各级政府要“通过新建、改建、收购、长期租赁等方式”筹集和建设公租房，以解决城市中低收入人群居住困难问题。为了响应中央政府号召，地方行政部门、专家学者、社会机构等从不同角度对公租房的快速建设提出建议，如政府自建模式、代建制模式、BT及BOT等政企合作模式、企业自建模式、开发商配套建设模式等1。上海市政府在世博后滩、铁路南站、虹桥枢纽陆续筹资开

3、发6000套公租房后，开始试点探索代理经租模式，即由专业公租房机构将其所代理经租的社会闲置住房改造成带有公租房性质的人才公寓。这是对公租房供给模式的一种实践创新，也是整治“群租”现象的新思维。一、代理经租模式的运行背景代理经租模式不是中国大陆首创，欧美发达国家、日本、中国香港地区等都有代理经租居民存量住房用于公租房的经验，目的是补充公租房供给数量的不足2。2012年，为回应中央及上海市政府公租房建设计划，长宁区政府率先在新泾北苑居民小区试点向动迁安置居民收集富余房源，以作公租房长期使用。这一公租房供应模式于2013年上海市“两会期间引发热议，并获得相关部门的肯定和支持。目前，代理经租模式成为一

4、些区县公租房供给的主要渠道之一，如长宁区1/3的公租房都是通过代理经租筹措改建而来，并将成为上海市公租房供给的主要模式3。2015年3月，李克强总理在十二届全国人大三次会议上提出“住房保障逐步实行实物保障与货币补贴并举，把一些存量房转为公租房和安置房”，这在中央层面肯定了代理经租模式存在的合理性和合法性。（一）公租房供给难以满足居民需求在中国，现代意义上的保障房发展历史并不长。1994年，中央政府发布了城镇经济适用住房建设管理办法，这是第一次以正式文件形式对经济适用房建设进行了规划，开启T中国保障房建设的历程。1998年关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知提出，要以廉租房的形式解决

5、城市低收入阶层的居住问题，但事实上这一时期的廉租房建设并没有得到地方政府的积极回应。直到2007年，全国大中城市房价普遍飙升，中低收入阶层无法承受商品房的市场价格，为此，中央政府连续出台了经济适用住房管理办法和廉租住房保障办法，明确提出了3年9000亿元保障房投入计划，保障房建设进入高速发展阶段。2010年住房和城乡建设部等7部门联合颁发了关于加快公共租赁住房的指导意见，并于2013年颁发关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知，公租房建设进入了快速发展阶段。有数据显示，2010-2012年间，全国开工建设公租房就多达500万套，仅2012年中央就投入660亿元公租房补助专项资金，地方政府投入

6、近千亿元。而与地方政府大量兴建公租房形成鲜明对比的是，很多城市出现公租房申请率过低现象，如上海、南京、武汉等地的公租房申请率均不足50%。大量兴建的公租房并没有带来其应有的社会效益，究其原因,主要是对保障房需求缺乏充分的前期调研、配租租金高、准入门槛高、选址不合适等4,根本原因在于公租房建设未能有效回应潜在对象的住房需求。与此同时，公租房的供应量却严重不足，大量城市外来人口并不能享受到公租房，只能转向住房租赁市场，而很多中低收入外来人口并不能承受较高的租房价格，“群租”现象便由此形成。（二）城市“群租”现象普遍“蜗居”“群租”，不仅仅是大家耳熟能详的网络词汇，更是城市大量外来人口普遍的生活方式

7、。2010年颁布的商品房租赁管理办法规定，“出租住房的，应当以原设计的房间为最小出租单位，人均租住最低面积不得低于当地人民政府规定的最低标准”，“厨房、卫生间、阳台和地下储藏室不得出租供人员居住。”但是，大多数外来人口并没有相应的财力购房或租用政府统一定价的标准租赁住房，只能选择多人共同租赁一套房屋，即群租。这种分割租赁模式明显违背了政府规定的住房租赁规定和标准，而且给社会治安和公共安全带来严重隐患，比如案情高发、警情突出、安全事件频发以及很容易成为贼赃窝藏场所等，同时还会因承租人过度占用公共资源而侵害其他业主的合法权益5。如今，“群租”现象已经成为大城市基层政府必须面对的现实问题，而且治理“

8、群租”也比较困难：一是查处难，为获取利益，房屋所有权人、第一承租人(也称二房东)会想方设法与执法人员捉迷藏、打游击战，从而规避整治；二是取证难，房东、二房东和租户对管理部门查补工作不配合、不理解，抱着抵触、敌对态度，常常是大门紧锁，造成执法部门调查取证工作艰难；三是处罚难，很多二房东会采取大吵大闹、“自杀”“自残”、报复等各种应对行为来抵制整治，这不仅影响了周围群众的正常生活，也给执法人员的人身安全带来威胁；四是缺乏依据，很多城市明确了“群租房”的定义和处罚措施，但没有具体的实施细则，使得职能部门因缺少法律依据而无法开展有效的整治。因此，解决外来人口的住房问题，保护承租人的合法权益，维护居住区

9、的安全和房屋使用安全，合法规范住房租赁市场已经刻不容缓。(S)特大城市人口调控与有序管理外来人口的有序导入和规范管理是每个特大城市人口管理的“理想蓝图”，但改革开放以来，诸如上海、北京、广州等城市的外来人口陷入无序增长的态势。大量的外来人口在为城市发展、经济建设作出贡献的同时，也给城市的社会管理带来很大冲击，出现了诸如群租屡禁不止、违章搭建严重、违规经营不绝、犯罪事件频发、公共服务紧缺等问题。为了最大限度地消除人口无序流动带来的负面效应，这些城市的政府开始运用多种手段实施对外来人口的有序管理和监控。以上海为例，20世纪80年代，管理部门主要采用静态管理模式，要求外来人口自觉到治安部门进行登记，

10、这一时期为了应对日益严重的社会问题，有时不得不采取大规模阶段性运动式治理方式。20世纪90年代以来，政府部门开始制订了一系列涉及房屋租赁、务工、经商、计划生育等专项法规，管理手段也越来越多样化，从原先的单纯依靠户籍制度管理转向了“以证管人”“以房管人”和“以业控人”的综合管控模式6。但事实上上海市人口调控的效果并不明显，2015年末，上海市常住人口总数为2415.27万人，其中41%（981.65万人）为外来常住人口，巨大的人口规模给特大城市的管理和服务带来了巨大挑战。十八大以来，中央政府作出了“严格控制特大城市人口规模”的决定，这为地方政府加大人口宏观调控力度提供了政治合法性。上海“十三五”

11、规划明确强调，要“落实国家严格控制超大城市人口规模要求，统筹人口与产业发展、城市布局、公共服务和社会管理，到2023年将常住人口控制在2500万人以内”，这就要求政府管理部门大胆创新，综合运用多样化的手段来加强对外来人口的宏观调控和有序管理。二、代理经租模式的实践案例：T镇经验（一）T镇的概况T镇，地处浦东新区中部地带，属于上海近郊，东与合庆镇接壤，南与川沙新镇相邻，西与张江镇、金桥镇相接，北与曹路镇相连，镇域面积32.16平方公里。下辖17个村民委员会、16个居民委员会（含6个筹建）。目前常住人口14.8万，其中户籍人口4.22万人，外来登记人口10.58万人。属于张江高科技园区的核心区域，

12、辖区内有张江集电港等高端企业。2014年，该镇工业生产总值49.62亿元，地方财政收入29.01亿元，固定资产投资1014亿元，累计引进内资85亿元，合同外资8036万美元、实到外资7957万美元7（P315-316）o凭借其得天独厚的区位优势和稳健强劲的经济活力，吸引了大量外来流动人口，人口“倒挂”现象突出，总体呈现“数量多且较为集中、社会各层次群体均有”的特点。外来人口的集中、快速、无序涌入，加之区域房价居高不下，催生和助长了镇域内群租房市场，群租现象突出。截至2013年底，辖区住宅小区内群租房初步估计977户，主要分布于各大动迁安置小区。2014年起，T镇开始探索实施代理经租模式，就是引

13、进专业的、高资质的人才公寓租赁公司，收集居民手中的闲置房屋，统一装修配置，将其改造成公租房性质的人才公寓。（二）主要做法1深入市场调研，找出问题根源。一直以来，治理群租就是该镇的一大难题，往往是大规模整治后，新一轮群租又“卷土重来”。2014年初，镇政府深入小区实地调研，发现镇域内人才公寓紧缺和富余的动迁房空置，而公租房远远不能满足人才居住需求，这是群租屡禁不止的根本原因。以动迁安置房A区为例，总建筑面积228476.88平方米，共2178套用房，约有1/3自住、近2/3出租；与此同时，张江现有28万从业人口，仅2014年就有18万名本科生及以上学历的人才在找房，而张江的公租房远远不能满足张江

14、高科技园区人才的居住需求。如何才能将居民的闲置房源集中起来然后出租给园区的白领群体，从源头上治理群租乱象，成为当地政府考虑的关键问题。2 .完善制度设计，统筹推进代理经租工作。在调研基础上，该镇多次专门研究代理经租工作，组建代理经租工作推进小组，由镇党委书记任组长，负责协调、整合各方面的力量，推动各项筹建工作的顺利开展。在镇党委的领导下，镇政府调动各相关部门、单位的积极性和主动性，明确各自职能，加强相互合作，形成齐抓共管、统筹协调、合力推进的良好局面。同时，联合相关村居做好小区居民空置房源收购的前期工作，加大宣传力度，通过奖惩措施，扩大收房比例。同时根据代理经租的相关要求，对筹集到的房源做好房

15、源产权、房源结构及装修配置、承租年限等方面的工作。3 .引进社会企业，实现代理经租的市场化运作。为了避免政府直接运作代理经租公司可能带来的一系列问题，T镇政府探索了一种全新的代理经租模式：引进社会专业租赁公司，以6年为一个周期，从居民手中收储多余的动迁房，公司对其进行统一装修配置，使之成为公租房性质的人才公寓,并以略低于市场的价格出租给有住房需求的人才。在这6年内，无论房屋实际出租与否或市场租金升降，房东都能够获得固定的租金收益；承租期间，物业管理、安全防范、人员管理等工作的责任主体为租赁公司，房东无需承担相应的管理风险。按照这种模式，T镇政府引入了两家民营企业，一家为本地民营企业，斥资IOO

16、O万元注册成立的代理经租公司唐巢公司；另一家为上海青客时尚生活服务股份公司与镇投资发展集团（镇级集体企业）合资成立的唐青代理经租合资公司。如此，代理经租实现了以企业为主体的市场化运作，政府则给予适当扶持及相应监管。4,统一装修、统一管理，打造人才公寓。（1）统一标准装修配置。两家公司收储的房源均按市有关规定统一设计装修，使用环保材料，并配备了空调、冰箱、洗衣机、热水器、燃气灶、衣橱、床、餐桌椅等设施设备，租户基本可以拎包入住。（2）统一定向发布房源信息。海报、折页、网站、微信等房源推介宣传全面铺开，以“大客户+散户”的策略开拓租户市场，在组织部和张江集团支持下，与张江人才城、张江园区开展战略合作，推荐大客户集中出租。（3）贴心服务。公寓内的公共区间每周由专人打扫；为租户提供桌球、乒乓球等休闲健身场所及活动设施；考虑到年轻白领工作忙,引进了品牌餐饮和超市；此外，公司还为公寓办理了第三者责任险和财产险。总的来说，集中居住