讲义文稿间断—平衡框架下我国社会治理政策的演进及优化.docx

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1、【讲义文稿】“间断一平衡”框架下我国社会治理政策的演进及优化理的复杂性、多变性和突发性，社会治理政策的制定、执行过程尽管表现平稳，但内容、提法、对象和重点等都有所调整。当前对社会治理重要性的认识要求通过政策对社会发展环节进行局部、微观的调整，使某些政策内容间断，这是治理目标与环境的相互作用暂时打破了政策系统的平衡，促使政策发生变迁，通过运用“间断-平衡”框架分析我国社会治理政策的演进，可以为政策优化提供新的渠道。关键词“间断-平衡”；社会治理；社会转型；社会阶层；社会组织；政策变迁一、引言(一)治理概念的界定西方国家对社会治理的界定和分析已有20余年，并随着世界一体化的深化而变得更加扩散。罗西

2、瑙(J.NRosenau)在其著作没有政府统治的治理及21世纪的治理中指出：治理是一系列活动领域的管理机制，是由共同目标支持的活动；罗茨(R.Rhodes)认为治理是新的统治过程；库伊曼(J.Kooiman)将治理界定为更多统治及互相发生影响的行为者之间的互动；全球治理委员会在1995年的一篇研究报告我们的全球伙伴关系中给出了结论性的解释，即治理是各种公共或私人的个人和机构管理共同事务的诸多方式之和，并使相互冲突或不同利益得以调和并采取联合行动的持续过程1(P4-5)o(二)西方社会治理的兴起西方国家对治理的理解日益深刻，主要是因为西方国家社会事务渐趋复杂，危机事件层出不穷，政府在面对社会冲突

3、、经济发展和政治稳定等问题上，强调对社会不公平、贫富分化加剧、市场自由发展、民主体制失灵、多元社会主体共融、法治异化等方面的治理，这是西方政府在政治体制框架内转变政府职能与推进公共服务市场化后采取的特定方式，是公众表达利益和参与社会事务的重要渠道，是民主价值的取向和现实秩序的维护、公共服务质量的提高和公共责任机制的改进，可以说，西方国家的社会治理主要根据社会矛盾和风险提出，符合其背景和特点2。（三）我国社会治理的推进我国由计划经济向市场经济转轨的过程中，社会治理主要表现为体制和政策的调整，涉及治理的组织结构、方式方法、人员安排等方面，要求实现个体之间、组织之间、个体与组织之间、个体与社会之间的

4、协调，推动我国社会治理由传统向现代过渡，这是我国社会治理政策选择和调整的方向。当前，我国社会组织的涵盖领域相当广泛，成分也日益复杂，基层领域的矛盾较多，治理难度日益加大，主要表现为宏观治理与微观治理、显性治理与隐性治理、直接治理与间接治理之间的对立。治理方式不当，就会危及社会和谐，影响社会治理向纵深推进，必须要在政府主导、各阶层广泛参与的基础上，协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、应对社会风险、营造和谐环境。可以说，我国社会治理的水平、能力和质量是通过治理效果反映的，对阶层治理的考量和逻辑推进要以政策的稳定性和创新性为指导，才能明确社会治理的方向和条件，进而提高社会治理的水平。二、我国社

5、会治理政策的演变及原因分析社会治理政策是随着我国经济、政治、文化及社会体制变革而调整的，在我国社会转型和变化的过程中，社会政策按照社会建设、社会管理、社会治理的进程演变。社会治理政策的演变与社会发展和运行的现实背景有直接关系，促使我国的社会治理活动由“机械性合作”向“有机性合作”转变，由“行政化”体系向“社会化”体系转型，也由“封闭式”向“开放式”过渡，演变的轨迹诠释了社会治理从传统向现代的递进，社会治理内容也在演变中不断拓展、替代和转向，其原因主要有以下四个方面。（一）社会矛盾频发造成治理成本增加我国社会治理政策的调整和变革持续了20年，但各类社会矛盾的爆发也越来越集中，矛盾的数量和程度不仅

6、没有减少反而有增加的趋势，主要表现为土地征收及拆迁补偿纠纷、劳资矛盾冲突、收入差距扩大、利益分配失衡、贫富分化严重、环境污染严重等，导致维持社会稳定与和谐发展的治理成本不断增加。地方政府的处理方式主要是金钱补贴、强拆、局部微调等简单方式，没有对政策进行深刻领悟和延伸，实际上并没有起到化解基层矛盾的作用，从而引发了公众更多的非理性表达，导致矛盾的进一步激化，引起恶性的社会循环。（二）社畲组织结构畸形发育造成社会力量弱小过去的社会管理政策突出政府的主动作为，强调政府及行政事业单位在社会建设和管理中的作用。受传统权力划分的束缚，社会管理政策对社会组织缺少合理定位，社会组织结构表现为政府和公众力量的悬

7、殊格局。近些年，虽然我国政府已由大包大揽向逐步放权过渡，但权力下放的程度和范围并没有涉及实质环节和领域，社会组织依然发育不良，仍处于“强政府、弱社会”的结构状态。社会力量弱小造成社会组织的管理体制没有完全彻底地实现“去行政化”，导致社会组织在很多社会领域出现无法独立承担责任、功能不全、自主性较差、人才匮乏等问题，长此以往，社会组织必然会失去发展活力，难以在社会管理中发挥积极作用。（三）社会转型及认同危机造成社会缺乏共识市场经济及社会的快速发展，加剧了社会阶层的分化，具有独立自主意识和权利诉求的个体，其独立行为隐藏的个体能力和社会认同出现冲突性危机。人们的思想意识和价值观念都带有本阶层特点，这是

8、社会发展的必然趋势，也由此引发了多样化的社会思潮，给社会治理政策的制定和实施带来较大困难。政策只能根据社会现实拟定大概思路，而政策的稳定特质又无法及时跟上社会思想的更替，思维和观念的多样性在现有政策运行中形成了盲区，这样，在缺乏制度性沟通的前提下极易出现社会治理政策的间断，使社会公众的心理和行为出现扭曲，进而爆发更多的社会群体性事件。社会共识的缺乏难以整合经济、社会和文化因素，也不利于实现社会治理现代化的目标。（四）社会阶层分化引发更多失范行为社会政策由建设、管理到治理总体上与我国社会变革和调整相适应，但经济的转型使社会结构、公众生活方式和价值导向发生了很大变化，社会阶层因经济地位、社会成分、

9、收入水平、权力划分、文化品位等差异固化为特定阶层，在社会发展中引发了一系列社会失范行为，成为社会冲突频发、社会风险加大、社会结构异化的隐患。社会失范行为不利于社会的和谐稳定，影响了社会治理进程的规范有序，如果不通过政策的合理控制，就会危及社会稳定，出现假冒伪劣、偷税漏税、投机取巧、坑蒙拐骗、权钱交易、贪污腐败、滥用职权、非法盗版、学术剽窃、诚信缺失、道德败坏等社会失范行为，对社会的安全稳定造成恶劣影响。三、“间断-平衡”框架的内涵与现实想象（一）“间断-平衡”框架的内涵“间断一平衡，框架是美国公共政策学家布莱恩琼斯和鲍姆加特纳于1993年在美国政治中的议程和不稳定性一书中提出的，他们认为：在多

10、数情况下，美国政策的运行过程呈现出稳定和渐进主义的总趋势，但偶尔也会出现重大变迁，这主要在于公共政策问题虽然长期存在，却由于人们有限的注意力而导致在不同时期会把有限精力转移分配到不同的问题上，当各阶层注意力都集中增大到一定程度后，过去政策的均衡状态就会被打破，就有大量过去不包括在政策系统的政府和行动者出来干预，此时的公共政策就会发生变迁。“间断-平衡”框架既包含稳定性因素，也包含变化性因素，因此，两位学者把政策的运行过程集中在政策制度和理性决策的构建两个方面，强调了政策运行的关联性因素,即目标的确定和议程的设置，“间断-平衡”框架的内涵可用下图说明。公共政策既定问题公共政策原问题公共政策新问题

11、实现政策的优化图1“间断-平衡”框架“间断一平衡，框架假设在社会上有若干个阶层群体，他们对公共政策既定问题的关注是分散的，直到特定时期各阶层将公共政策问题的关注逐渐集中后，该问题才会因为各阶层的关注有所扩大而暂时失衡，在各阶层关注扩大并分散的状态下，原来既定的公共政策会发生暂时的间断，为了寻求平衡，政府会出台补充方案或新方案以解决新的社会问题,引发政府及各阶层社会力量的介入，从而使政策在间断后走向新的平衡，最终实现公共政策的优化。（二）“间断-平衡”框架的现实想象多元主义认为，政策分析是利益集团相互冲突的动态过程，政府要保持中立，就要调停各利益集团之间的矛盾，而政策正是各利益集团平衡后的产物，

12、也必然会使各利益集团在不断竞争中接近并解决政策要处理的问题，各利益集团地位平等、资源占有均衡、影响力相当，这一过程也符合政策制定的一般程序。显然，制定和出台政策都要强调通过利益均衡来实现政策稳定的理性假设，突出政策实施过程中的简单修补，充分体现政策的连续性和稳定性，但却由此产生了较强的路径依赖性。这种长期的政策稳定使大多数政治家只关注当前政策的折中均衡，却忽略了政策在执行过程中因社会动荡变化而出现的无效或间断，革命或激进的政策变动对原来政策的制定和实施假设形成了冲击，这种经常性现象必然影响到一部分政策制定者的利益，从而迫使他们做出调整和改变。鉴于此，布莱恩琼斯和鲍姆加特纳从有限理性出发，提出了

13、“间断-平衡”框架(punctuated-equi1ibriumframework),主张在上述假设的基础上，解决公共政策制定及实施中的困境和问题。简言之，就是政治制度在长时间运行后会变得相对保守或停滞不前，试图抵抗来自政治的变迁，这种政治制度长期把政策结果制度化，以保证政策的稳定性。政治动员或鼓动在推翻既得利益后变得非常必要，逐渐使稳定的环境变得失衡，政策的运行也变得更加复杂，因此，“间断-平衡”框架可以用来解释政策长期议程变化的调整困境4(P162-188)o(S)“间断-平衡”框架的实际应用“间断-平衡”框架增强了对长期政策变迁进程的分析和解释力，公共政策实施的偏好分布、社会结构的变化、

14、公众认知力的提升等都会对重大政策议题产生影响，这使关系到公众及多元组织切身利益的公共政策更易发生间断。布莱恩琼斯和鲍姆加特纳在对美国公共政策制定过程进行研究和分析后，认为政府开支的总体模式容易发生间断。后来赫伯特基奇特把“间断-平衡”框架应用于对美国能源政策的分析，认为能源政策由于政策结构变化会出现间断性平衡；詹姆士楚则运用“间断-平衡”框架检验美国社会保障政策的沿革。上述学者将“间断-平衡”框架用于对不同社会政策的分析却得出了相似的结论，充分说明“间断-平衡”框架具有广泛的应用价值。四、我国社会治理政策演进中的“间断-平衡”分析从管理到治理揭示了我国社会治理现代化的方向，成为社会治理政策选择

15、的动力，促进社会治理政策随着经济转型而发生调整和补充。尽管政策的调整都是对过去政策的补充和说明，政策的提法和内容变化也符合社会发展趋势，但目标、措施、方向和结果仍然有很大的差异，是“间断-平衡”框架的现实演绎。（一）社会治理主体结构的“间断-平衡”推进过去，我国社会治理结构强调将个体按身份、事务和组织等标准划分为不同的阶层单元，每个单元又包含若干因素,并由专人负责治理该单元内部的社会保障、民政服务和社区管理等，以达到化解基层矛盾、稳定社会的目的。这些单元是社会治理的主要客体，是政府服务和稳定的实施对象，不仅提升了服务意识而且强化了民生治理，但这种单元治理模式仅注重地域划分的静态治理而忽视了社会

16、流动的动态治理，注重条块控制而忽视整体的和谐治理，尽管事权逐级下放但基层治理的资源仍极其匮乏，造成治理成本较高，成为政府财政的负担5。改革开放以前的社会管理是政府和社会在高度融合基础上的管控模式，由政府授权、居委会广泛参与处理社会运行中的阶层分歧与矛盾。长期按照“对全国城乡各阶层统筹安排和兼顾国家利益、集体利益和个人利益”的方针来实施，社会成员与组织只能服从，由此形成了相似的价值标准和思维方式，这些组织和成员更倾向于接受上级的命令6。随着经济体制改革引发的人口流动频繁、阶层分化加快，社会治理结构日益细化并变得更加复杂，要求单一管理向多元管理转变，以适应不断变化的社会琪境。为凸显社会公平，促进社会全面发展，提高社会管理效率，社会阶层和组织划分逐渐为社会公众认同，并由边缘移动到社会发展的中心，更多社会组织成为