现代城镇体系规划专题四：城乡土地集约高效利用研究.docx

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1、XX省XX市现代城镇体系规划专题四：城乡土地集约高效利用研究1. 发展背景12. 相关规划解读22.1. XX省“十二五”规划22.2. XX省城镇化发展纲要(2012-2023年)22.3. 鲁南城镇带规划32.4. XX市“十二五”国土利用专项规划32.5. XX市土地利用总体规划(20062023)42.6. 相关技术规范及规划对村庄建设用地的要求63. XX市城乡建设用地利用现状评价73.1. XX市土地利用总体情况73.1.1. 土地利用现状73.1.2. 土地利用空间分布特征93.1.3. 土地利用变化113.2. XX市城乡建设用地利用概况121 .2.1.城乡建设用地现状123

2、22 .城乡建设用地变化143.3. XX市城乡建设用地利用效率评价153.4. XX市城乡建设用地利用的问题153.4.1. 城乡建设用地总量大，与土地管理部门的相关要求矛盾突出153.4.2. 城乡建设用地持续扩张，农用地不断减少153.4.3. 城镇建设用地人口集聚差、经济产出低、结构不合理163.4.4. 村庄建设用地规模小、集约利用不足163.4.5. 采空区塌陷问题严重173.4.6. 工业用地带整合184. XX市城乡建设用地集约高效利用目标及策略194.1. XX市城乡建设用地问题成因分析194.3. XX市城乡建设用地集约高效利用总体策略204.3.1. 提效一一城镇建设用地

3、利用策略214.3.2. 减量村庄建设用地利用策略214.3.3. 生态利用一一采矿用地利用策略214.3.4. 试点开发一一未利用土地利用策略225. XX市城乡建设用地平衡225.1. XX市城镇建设用地需求量分析225.2. XX市村庄建设用地集约潜力225.2.1. 理论潜力225.2.2. 成本核算与实际潜力235.3. XX市城乡建设用地供需平衡245.3.1. 年度计划245.3.2. 废弃工矿地整理245.33.低丘缓坡等未利用地255.3.4,城乡建设用地增减挂钩266.城乡建设用地集约利用与空间布局优化276.1. 布局调整，通过城镇体系结构优化提高建设用地使用效率276.

4、1.1. 优化城镇空间布局与功能276.1.2. 工业园区用地统筹与布局优化276.2. 盘活存量，拓展途径286.2.1. 城镇低效用地清理与再利用286.2.2. 分区模式统筹农村居民点布局286.3. 创新管理模式，为城乡建设用地集约利用提供保障296.3.1. 创新村镇建设规划管理模式296.3.2. 建立土地动态监测机制296.4. 制度改革，破解制约城乡建设用地使用效率提升的制度障碍296.4.1. 进一步推进城乡户籍制度、社保制度改革291.发展背景改革开放以来，特别是上世纪90年代中期以后，伴随着工业化的发展和人口的集聚，我国进入了城镇化的快速发展期，而在这一过程中我国土地使用

5、矛盾开始显现并愈发尖锐：建设用地快速扩张、农用地与耕地被逐渐侵蚀。针对这一特定时期的焦点问题，在严守耕地红线的思路下，中央以国土资源部为代表，相继出台了一系列政策文件：关于加强城市建设用地审查报批工作有关问题的通知（国土资发2000201号）、关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知（国土资发2003388号）、关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知（国办发200370号）、关于加强土地供应管理促进房地产市场持续健康发展的通知（国土资发2003356号）、国务院关于深化改革严格土地管理的决定（国发200428号）、国务院关于促进节约集约用地的通知（国发20083号），强调要加强宏观调

6、控，严格耕地保护，追求全面协调、可持续发展，为城镇化的健康发展提出了更高的要求。党的十八大的顺利召开，为下一阶段我国的城镇化发展指明了方向，在“四化同步的基础上，制度创新、城乡一体化将是破解土地矛盾的重要方向。而重庆、成都、深圳、温州等城市已经开始进行了有意义的实践。2013年11月召开的十八届三中全会，指出建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益

7、分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场，指明了我国城乡土地制度的新方向。在各类建设用地中，城乡建设用地规模最大、增长最快、矛盾最突出。作为具体的控制手段，各级土地管理部门在土地利用规划中将城乡建设用地总量作为刚性指标加以控制，以引导地方政府通过内部挖潜的方式，提高城乡建设用地的使用效率，而结合城乡建设用地增减挂钩的农村社区建设成为了地方政府在严格的政策管控下，在快速发展过程中平衡建设用地供需的最主要手段。从已有的地方实践来看,这一手段因地方的发展情况不同和具体的操作模式不同，成效不一。XX市2012年城镇化率为51.3%,根据日本、韩国等地的经验，在城镇化率达到50%60

8、%的区间时，会出现城乡建设用地总量减少、耕地逐渐增加的变化趋势。因此在我国城乡统筹的发展背景下，根据XX的发展基础，探求多样化、创新性的城乡建设用地集约高效利用途径意义重大。2.相关规划解读2.1.XX省“十二五”规划该规划对XX省农村社区建设提出了指导意见，指出要“规范有序建设农村社区和中心村。推进农村基础设施城镇化、居住管理社区化、生活方式市民化，建设农民幸福生活的美好家园。坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进，在切实保障农民权益的前提下，以城边村、园区周边村、经济强村为重点，建设新型农村社区，改造空心村，建设特色村，积极稳妥引导农民适当集中居住，实行城乡基础设施统一规划布局，积极推

9、进城市公用设施向乡镇和农村社区延伸。2.2.XX省城镇化发展纲要(2012-2023年)规划对深化土地管理制度改革提出了指导意见,指出要继续稳步推进城乡建设用地增减挂钩试点，增减挂钩周转指标优先满足农村建设发展需要，土地增值收益足额返还农村。启动农村产权制度改革，开展农村集体土地所有权、集体建设用地(宅基地)使用权、土地承包经营权、房屋所有权等确权登记发证工作。坚持“依法、自愿、有偿”原则，积极推进土地承包经营权流转，探索建立进城农民承包经营权和宅基地使用权有偿退出机制，创新农村集体土地上房产产权产籍管理制度。在充分保障农民权益的前提下，探索允许农民进城落户后依法处置承包地、宅基地等农村土地的

10、有效形式。推进集体建设用地市场化改革，探索集体建设用地使用权以转让、出租、作价入股等方式流转，逐步建立城乡统一的建设用地市场。对符合规划、经批准使用农村集体建设土地的城镇经营性项目，探索由农民或农村集体经济组织以多种方式参与土地开发经营。2. 3,鲁南城镇带规划该规划对各级城镇和村庄的人均建设用地提出了控制标准：（I）设区城市人均建设用地指标枣庄、XX、荷泽控制I1O平方米。（2）县级城镇人均建设用地指标控制120平方米以内。（3）建制镇人均建设用地指标控制在135平方米以内。（4）进行整治、搬迁和合村并点的村庄人均建设用地标准控制100平方米以内，其它村庄要集中紧凑建设，节约集约使用建设用地

11、。2.4. XX市“十二五”国土利用专项规划该规划指出，XX市目前存在土地保护特别是基本农田保护的任务艰巨、城乡建设用地节约集约利用程度低、矿产资源开发利用效率低等问题。同时，规划对“十二五”期末（2015年XX市的建设用地指标及耕地保护提出了控制要求。规划指出“确保到2015年，全市耕地面积不低于842500公顷，基本农田面积不低于744683公顷”。该规划对XX市各级居民点的发展规模预测如下：表：“十二五国土利用专项规划规模预测人口规模建设用地规模中心城区220万220平方公里县城建成区170万211平方公里建制镇180万225平方公里农村700万1050平方公里合计1270万1706平方

12、公里该规划还对农村的整理提出了政策指向。如规划指出“积极搞好城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地综合整治。通过调整土地利用结构，整治挖潜，盘活存量土地，逐步改变城乡建设用地低效利用状况。引导农村居民点向中心村和城镇集中，企业向工业园区集中，推行村庄整理。、在农村，空心村现象大量存在，村内空闲地大量闲置。随着节约集约用地政策的引导，通过增减挂钩加大旧村改造的投入将腾退出大量建设用地。据测算，全市到2015年通过农村建设用地整理可置换指标25000公顷。重点开展城中村，城乡结合部和农村居民点用地整理，鼓励迁村并点，建造多层公寓式农民住宅，积极引导农村居民住宅逐步向小城镇和中心村集中。注意维护好农民土

13、地权利，调整土地收益分配关系。2. 5.XX市土地利用总体规划(20062023)1、规划认为目前XX市土地利用中存在的问题(1)建设用地结构与布局有待步优化2005年,XX市城市化率为40%,全市农村居民点占建设用地总规模的57.7%,城镇用地仅占10.2%o城镇建设用地与农村居民点用地比例与人口分布关系不协调。随着城市化进程的加快，人口转移和产业布局迫切需要对城乡用地结构和布局进行调整。(2)土地集约利用水平有待提高全市独立工矿用地布局分散，集聚效益不明显。农村居民点用地规模偏大，人均建设用地达208平方米，高于国家控制标准，需要通过整理复垦逐步利用。(3)生态环境需要进一步改善全市山地、

14、丘陵比重大，承担着XX市生态屏障的功能。但由于局部管护不够，导致水土流失。全市矿产资源种类较多，矿山开采范围分散，综合治理难度大，各类矿山采空塌陷面积为576公顷，露天采场破坏土地面积达2280公顷，固体物料占地面积205公顷。2、对建设用地指标及耕地保护的控制要求到2023年，农用地不少于1320113公顷，耕地保有量保持在842817公顷以上。建设用地总规模不突破255217公顷，规划到2023年，城乡建设用地总规模控制在200900公顷，其中城镇工矿用地70132公顷，农村居民点用地130768公顷，交通水利及其他用地规模达到54316公顷。规划期内，确保744683公顷的基本农田。人均

15、城镇工矿用地控制在121平方米以内。3、对农村整理的政策指向规划期内，大力推进工业化，加快发展城镇化，有序增加城镇工矿用地。推进农村居民点的迁并和整理，逐步缩小农村居民点用地规模。随着城镇化发展和基础设施的不断完善，在充分尊重农民意愿，保障农民权益的基础上，引导农村人口向城镇转移，逐步调整农村居民点布局。西北部山区农村居民点逐渐外迁和缩并,平原区向中心村合并,城镇周边村庄建设新型社区。规划期内通过农村建设整理增加耕地1284公顷。到2023年，全市整治农村空闲低效建设用地面积14721公顷，挖掘建设用地潜力10305公顷。如进展顺利或城镇化进程加快，可适当提高整治规模。确定河东、沂水、莒南、兰山、炎B城、费县、沂南为全市农村建设用地整治重点区域，其中河东、沂水为全省整治示范区县，兰山作为市政府所在地，农村建设用地也有很大挖掘空间。莒南、沂南、郑城、费县农村建设用地整理潜力均较大。本着以点带面，逐村推进的原则，对以上区县重点扶持。4、补充耕地潜力分析（1）农用地整理潜力经调查，全市现有待整理区域面积183505.34公顷，整理增加耕地潜力15982.9