耕地进出平衡的实施难点和建议.docx

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1、耕地进出平衡”的实施难点和建议刘洋蒋海宁徐玲南京市规划和自然资源局江苏省南京市210000南京市土地整理和集体土地征收管理中心江苏省南京市210000摘要：我国实行最严格的耕地保护制度。在耕地数量不断减少和耕地非粮化现象日益突出的背景下，国家提出了严格管控耕地与其他农用地、农业设施建设用地内部结构调整的进出平衡。但耕地进出平衡制度尚处于探索阶段，亟待进行研究和完善。本文在现有政策的基础上，对当前耕地进出平衡政策实施的重难点进行分析，并提出相关的对策建议，以期为完善耕地进出平衡政策和管理办法，推动进出平衡制度的路径设计提供借鉴和参考。关键词：耕地进出平衡；难点；对策建议引言三调数据显示，我国共有

2、耕地19.18亿亩，耕地数量在10年间减少了1.13亿亩。违规占用耕地、改变耕地用途等问题依然十分突出，严重冲击着耕地保护红线。在占补平衡政策严格管控建设占用耕地的情况下，耕地减少的主要原因是国土绿化和农业种植结构调整。1998年修订的土地管理法及土地管理法实施条例中均将控制农用地转为建设用地作为土地用途管制的核心和重点，而对农用地内部的耕地、园地、林地、草地之间的转化缺乏制度性的约束，导致实践中耕地转为林地、草地、园地等现象大量存在。为落实最严格的耕地保护制度，国家进一步在从严落实耕地转为建设用地占补平衡的基础上，提出了严格管控耕地与其他农用地、农业设施建设用地内部结构调整的进出平衡，为各地

3、落实耕地进出平衡政策指明了新的路径方向。以保障粮食安全为目的的耕地安全，是国家资源安全保障体系建设的关键，关系到经济持续健康发展和社会稳定。为确保长期稳定利用耕地不再减少，除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁等非人为因素导致的现有耕地减少的情况外，需对一般耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度进出平衡。但当前耕地进出平衡的先进后出机制、项目库建设、指标交易、动态监管等相关的配套政策和法律制度还不完善，耕地转出和耕地转进具体要求以及耕地进出平衡实施范围和管控要求等仍需进一步明确。因此，分析进出平衡方案编制及实施过程中存在的问题并提出相应的对策建议，对完善耕地进出平衡政策和管理办法，推动进出平

4、衡制度的路径设计，进一步丰富耕地用途管制理论体系具有重要的理论意义和实践意义。1耕地进出平衡与占补平衡的关系耕地进出平衡是指对一般耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的区域，按照年度耕地进一出一、先进后出的方式，通过统筹开展林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，以实现区域范围内可以长期稳定利用的耕地不再减少。进出平衡制度与占补平衡制度都是耕地用途管制制度的重要内容，都是为严格保护耕地而设立的。1998年修订的土地管理法确立了以占补平衡为核心的土地用途管制制度，其重点是针对当时建设大量占用农地导致我国耕地面积急剧减少、口

5、粮田受到严重威胁的现状，对农用地转为建设用地进行严格管控。这项制度实行20多年来，成效明显，不仅有效减少了盲目占用耕地或乱占滥用耕地搞建设的现象，而且在总量上保证了耕地的补大于占，为推动实现我国耕地的总量平衡发挥了积极重要的作用。2023年，基于我国耕地保护面临的新形势、新问题和新要求，耕地进出平衡制度重点对耕地尤其是永久基本农田转为其他农用地或农业设施建设用地等非粮化行为实行严格管控。耕地进出平衡与耕地占补平衡除了在管控的对象上有所差异外，二者在耕地流向以及补充来源方面有着本质区别。进出平衡中耕地流向主要为林地、园地等其他农用地及农业设施建设用地，指标来源于非耕农用地；而耕地占补平衡主要是指

6、耕地转为建设用地，指标来源为非耕地（二调为耕地除外）。此外，由于耕地进出平衡和占补平衡的指标实行独立管理。根据江苏省关于加强耕地保护严格耕地用途管制的通知要求，即可恢复、工程恢复类农用地补充耕地仅可用于耕地进出平衡，不能用于占补平衡。从占补平衡到进出平衡，从建设占用耕地的管控到农用地之间互相转化的管控，逐步构筑起了严格保护耕地、保障国家粮食安全的制度长城。表1耕地占补平衡与耕地进出平衡政策比较政策对象耕地“占补平衡”耕地“进出平衡”出台背景耕地数量减少耕地“非粮化”现象增加主要概念非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原贝IJ,由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当

7、的耕地林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地与耕地转为其他农用地及农业设施建设用地实行年度“进出平衡”耕地流向建设用地林地、园地、草地等其他农用地及农业设施建设用地指标来源农用地、未利用地二调非耕地林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地（重点为即可恢复、工程恢复地类）使用范围结余的“占补平衡”指标可用于耕地“进出平衡”只能用于耕地“进出平衡”不得用于耕地“占补平衡”2.1 2耕地进出平衡重难点分析2.2 耕地“进出平衡方案编制亟待细化江苏省关于落实耕地进出平衡的实施细则（试行）中指出，县级人民政府要组织编制年度耕地进出平衡总体方案，作为实施年度耕地进出平衡的依据。实施

8、细则中涉及进出平衡方案编制的细则还不够明确，部分规定需要进一步探讨。比如，实施细则中指出，自2023年起，农民个人在自己承包地上自行调整种植结构、改变耕地地类的，应符合农业结构调整政策规定，由村集体经济组织及时核实并梳理汇总情况，向乡镇人民政府（街道办事处）申报，经县级农业农村主管部门和乡镇人民政府（街道办事处）同意后，相应的耕地转进任务由县级人民政府在所辖行政区域范围内统筹做好兜底安排。但是，不论农民自行改变耕地种植结构的行为是否经过相关部门同意，最终都需要政府做出兜底安排。如何把握好兜底的度的问题，仍需要进一步讨论和细化。此外，详细的耕地进出平衡实施指南尚未出台，各地方政府在进行方案编制以

9、及政策落实时缺乏详细具体的指导，对地方实施进出平衡政策形成限制，导致工作进度缓慢。2.3 耕地转进和转出实施范围有待进一步细化江苏省关于落实耕地进出平衡的实施细则（试行）仅原则性的提出了耕地转出和转进的要求，但在进行耕地转进和转出的实际操作过程中对于其实施范围仍存在很多问题需要进一步的完善和讨论。首先，耕地转出原则上不得转为建设用地和未利用地，因此对于耕地转出的类型和条件需要进行一定程度的限制。其次，要统筹做好耕地进出平衡与三区三线的划定工作，特别注意永久基本农田不能纳入进出平衡”的范围；同时还应进一步明确耕地转进和耕地转出项目与国土空间规划、三线划定、生态空间管控区、生态保护与修复规划、河湖

10、管理范围线、高标准农田及其它相关规划等的衔接情况，避免造成资源的重复利用、浪费。此外，在自然资源总量一定的情况下，要实施耕地、林地、湿地等资源要素的进出平衡，如何保障资源要素利用平衡？实际操作过程中如何识别和选址耕地转出转进地块？因此，应当进一步明确耕地进出平衡实施范围和管控要求，研究相关认定标准，探索和完善新时期耕地进出平衡的新路径、新方法。2.4 耕地进出平衡项目资金来源尚不明确江苏省关于落实耕地进出平衡的实施细则（试行）中提到，除农民个人在自己承包地上自行将耕地转为其他农用地的以外，耕地转出的相关实施主体应根据使用耕地情况，由县级人民政府明确承担耕地转进任务或复垦实施费用，资金不足部分由

11、县级财政统筹保障、兜底落实。耕地进出平衡成本包含青苗补偿费、土地流转费用、土地复垦费用、作物收益、地块后期管护费用等，成本较高。但是目前资金来源还不明确，如何解决耕地转出的项目例如如何平衡设施农用地保障金、农村道路建设资金还需进一步探讨。因此，耕地进出平衡项目的实施不能全部依靠政府财政，应当积极寻找其他合法的资金渠道。2.5 耕地进出平衡指标交易规则确定难目前耕地进出平衡指标交易尚处于摸索阶段，存在如下问题，需要在后续研究过程中进一步完善：（1）指标来源。目前，耕地进出平衡的指标交易来源及类型还需要进一步明确。（2）指标价格。由于复垦费用、青苗补偿费、流转费用等的不同，新增耕地实施成本也不同，

12、因此存在指标交易价格确定难的问题。（3）收益分配。目前耕地进出平衡指标利益分配机制尚不完善，利益主体不明确。（4）交易模式。耕地进出平衡指标的交易模式和交易范围是否参照耕地占补平衡的模式进行还是重新探索新的指标交易机制，这些都是急需解决和完善的问题。2.6 耕地转出项目缺乏详细的审批机制江苏省关于落实耕地进出平衡的实施细则（试行）中提到，耕地转出地块由乡镇政府、各实施主体向县级人民政府申报，明确具体建设内容和地块范围，经县级人民政府组织初审后，每年2月底前将年度实施耕地转出地块报省自然资源厅复核，合格后纳入县级年度耕地进出平衡方案。并且耕地转出为农村道路、设施农用地、农业结构调整为其他农用地的

13、，参照具体项目审批程序办理，审批通过后方能进行实施建设。但是对于耕地转出地块如何认定并没有给出具体的说明，并且缺乏详细的耕地转出”的审批机制。作为在占补平衡基础上提出的耕地进出平衡，其初衷是严格管控一般耕地转为其他农用地，防止耕地非粮化。而在利益驱动之下，农民自行将耕地转为园地、林地等其他农用地的现象屡见不鲜。因此，耕地转出的类型尚不明确，用地审批流程及相关制度可以在借鉴耕地占补平衡的基础上进一步完善。2.7 耕地进出平衡地块的后期管护和考核需进一步强化耕地进出平衡项目中，完成耕地的转进和转出之后并不意味着项目的完成，后期的管护和考核也是极为重要的。特别是对于转进的地块，应当与耕地占补平衡一样

14、进行严格的监管，但是目前只是宏观性地提出要对地块进行监督核查，缺乏详细的监督管理办法和具体的考核方式；在耕地转出方面，对于转出范围内的铁路、公路等用地红线外建设绿化带、绿色通道，占用一般耕地的权属问题及后期是否按照建设用地管理，也需要进行进一步的探讨。3耕地进出平衡的实施建议3.1 及时组织编制年度耕地进出平衡总体方案根据关于严格耕地用途管制有关问题的通知要求，县级人民政府应及时组织编制年度耕地进出平衡总体方案，充分考虑区域内养殖用地、农村道路、沟渠等项目的合理需要，明确耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的规模、布局、时序和年度内落实进出平衡的安排，并及时组织实施。江苏省关

15、于落实耕地进出平衡的实施细则（试行）提出，在年度耕地进出平衡需求和范围确定后，由县级人民政府组织自然资源、农业农村、林业等部门编制年度耕地进出平衡总体方案，明确耕地转出的规模、布局、时序和年度内落实进出平衡的安排。因此，应及时组织耕地进出平衡方案的编制，为政策实施提供指导方向。3.2 进一步明确耕地转进与转出的类型与规则在关于严格耕地用途管制有关问题的通知和江苏省关于落实耕地进出平衡”的实施细则（试行）的政策框架下，明确耕地转出和耕地转进的类型和规则。结合耕地非农化和非粮化文件规定，梳理耕地非粮化类型，进一步界定耕地转出类型体系，细化转出的范围与要求。第一，对于耕地转进，其主要来源是农用地内部地类，重点是即可恢复、工程恢复农用地，还包括农业设施建设用地、建设用地和未利用地。同时应充分考虑耕地后备资源和耕地质量，从量质并重、可稳定利用的原则选择实施项目，注重耕地质量建设和产能提升，优化耕地空间布局，确保足额优质补入。止匕外，还需明确耕地不得转进的范围：（1）已批准用地范围