湖南城投平台市场分析报告.docx

《湖南城投平台市场分析报告.docx》由会员分享，可在线阅读，更多相关《湖南城投平台市场分析报告.docx（13页珍藏版）》请在第一文库网上搜索。

1、湖南城投平台市场分析报告2023年5月1 .城投平台监管政策和转型之梳理1.1. 监管当局一直在促经济和防风险中寻求平衡回顾城投平台政策史，监管当局一直试图在“促进经济发展和防范债务风险”之间寻求平衡，但不同经济时期特点的监管重点有所差异，态度也在松-紧中切换，总体可分为如下五个阶段：第一阶段（上世纪90年代2008年）:20世纪90年代中央财政陷入严重危机，财政收入占GDP比重以及中央财政收入占全部财政收入均位于历史地位，财政处于“弱中央”状态，部分重大经济布局无法展开。为此，1994国务院启动分税制改革，按照“财权上移，事权不变”的原则缩减了地方政府收入来源，地方政府陷入财政危机，叠加预算

2、法、担保法、贷款通则限制了地方政府外部融资能力，城投平台应运而生。第二阶段（200&2009年）：2008年国际金融危机爆发后，我国经济快速下滑，失业率攀升，出口负增长，为应对经济硬着陆风险，国内推出了四万亿计划。根据发改委负责人表述来看，四万亿中约有28200亿元配套资金（占总投资规模的70.5%）来自于地方政府财政预算。为匹配该计划，人行和银监会联合发布关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见支持地方政府“设立合规的政府投融资平台”。第三阶段（20102014年）：由于前期监管部门的政策重心是恢复危机后的经济，因此监管趋松，形成大量问题城投平台，为应对潜在的地方债务风险

3、，监管部门在2010年开始对相关城投平台进行监管，以2010年6月份国务院国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知标志，监管当局后续着重通过“分类处置”、“降旧控新”、“防范变相融资”等方式规范城投平台融资，态度趋严。第四阶段（20142017年）：2013年新一届政府上台之后，将防范地方债务风险提升到另一高度，从颁布的相关政策来看，本轮政策重点强调“政企分离”和“债务甄别”，城投债靠地方政府做担保或者隐性担保的预期被逐渐被打破。以2014年9月国务院发布的43号文为例，其中明确提出“明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自

4、担。”第五阶段（20172023）:2017年，伴随着国务院金融稳定发展改革委员会正式成立，“去杠杆、强监管、防风险”成为经济主旋律，各方监管开始了竞争性收缩，PPP和地方建设基金基金被严查，城投平台的运营和收入受到极大的影响，地方政府债务偿还难以为继，在此情况下，监管以“扶优限劣”作为指导思想，在保障融资平台的正常资金需求的前提下，坚持通过市场化运营、专项债置换、清理不良平台来化解隐性债务风险。表1：历年城投监管政策梳理1994年03月全国人大中华人民共和国预算法地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制。除非另有规定，地方政府不得发行债券进行融资1995年06月全国人大中华人民共和国担保

5、法国家机关不得为保证人，以公益为目的的事业单位、社会团体不得为保证人1996年06月人行贷款通则借款人应当是工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人2009年03月人行、银监会关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见支持有条件的地方政府组建投融资平台2010年06月国务院国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知按照“分类管理、区别对待”的原则对融资平台公司债务全面清理2010年08月银监会中国银监会办公厅关于地方政府融资平台贷款清查工作的通知进一步核清平台贷款的详细数据

6、，进而对不同类别的平台贷款进行定性甄别、分类处置2010年11月发改委国家发展改革委办公厅关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券型为有关问题的通知从偿债资金来源，收入，政府负债水平，担保增信，净资产限制等方面对城投债发行进行规定，进一步收紧城投债发行2011年03月银监会关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知银监会平台“名单外”发行人不再审批发债.降旧控新.加强平台贷款风险管控2012年03月银监会关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险的指导意见以缓释风险为目标，以降旧控新为重点，以现金流覆盖率为抓手，继续推进贷款风控2013年04月银监会关于加强2013年地方

7、政府融资平台贷款风除监管的指导意见再次定义地方政府融资平台，提出控制平台贷款总量的要求，防范融资平台变相融资2014年08月全国人大中华人民共和国预算法新预算法打开了地方政府举债的渠道，并通过相关基本规则限制了地方政府违规融资2014年09月国务院国务院关于加强地方政府性债务管理的意见（“43号文”）加强地方政府性债务管理，城投债靠地方政府做担保或者隐性担保的预期逐渐被打破2014年10月财政部地方政府存量债务纳入预算管理清理甄别办法对存量债务进行清理、甄别，明确政府和企业的责任，确定偿还义务责任人2015年05月国务院办公厅关于妥善解决地方政府融资平台公司在建项目后续融资问题意见通知政府和银

8、行需要支持融资平台公司在建项目后续融资，确保在建项目有序推进，防范和化解金融风险2016年10月国务院办公厅国务院办公厅关于印发地方政府性债务风险应急处置预案的通知建立健全地方政府债务风险应急处置工作机制，防范和化解财政金融的系统性风险2017年05月财政部、司法部等关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知规范融资平台公司融资行为管理，推动融资平台公司市场化转型，强化了追责机制的可行性2017年05月财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融货的通知加大违规担保清理力度；首次提出规范地方PPP融资.加强平台融资管理；坚决杜绝地方政府变相融资2017年06月财政部关于试点发展项目收益与融

9、资自求平衡的地方政府专项债券品种通知促进地方政府专项债券发行提速，用合法合规的专项债券来替代城投债，满足地方政府的资金需求2017年07月全国金融工作会议全国金融工作会议各级地方党委和政府要树立正确政绩观，严控地方政府债务增量,终身问责，倒查责任2017年07月财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资通知坚持政府购买服务改革导向的同时，严格限定购买的范围，严禁利用或者虚构服务合同违规融资2017年08月发改委国家发展改革委办公厅关于发挥政府出资产业投资基金引导作用推进市场化银行债权转股权相关工作的通知积极防范企业债券领域地方政府债务风险，强调企业债发行过程中的政企隔离，融资平台新申

10、报发行企业债的难度有所增大2018年02月发改委国家发展改革委办公厅关于进一步增强企业债券服务实体经济能力严格防范地方债务风险的通知从人员、资产融资职能等方面，进一步切割融资平台与政府的关联，确保融资过程中政企分离，进一步倒逼城投市场化转型2018年03月财政部关于规范金融企业对地方政府和国有企业投融资行为有关问题的通知要求国有金融企业和政策性、开发性金融机构和政府性融资担保机构市场化方式运作时规范投融资运作2018年07月国务院国常会引导平台规范融资的前提下，警示地方债风险2018年08月中央办公厅国务院办公厅中共中央国务院关于防范化解地方政府隐形债务风险的意见积极推进政府性债务管理改革，统

11、筹资金、偿还一批；债务置换、展期一批；项目运营、消化一批；引入资本、转换一批2018年08月银保监会中国银保监会办公厅关于进一步做好信贷工作提升服务实体经济质效的通知在不增加地方政府隐性债务的前提下，加大对资本金到位、运作规范的基础设施补短板项目的信贷投放。引导保险资金入市，满足融资平台合理融资需求2018年10月国务院办公厅关于保持基础设施领域补短板力度的指导意见加大对在建项目和补短板重大项目的金融支持力度，合理保障融资平台的正常资金需求，推进PPP合作2019年05月国务院政府投资条例（国令第712号）明确了政府投资的边界范围，理清政府和社会的分工，提高政府投资的效率和科学化水平，防止形象

12、工程，通过负面清单的方式制止违规融资2019年06月中央办公厅国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金，创设“专项债+市场化融资”模式，明确隐性债务免责情形等2019年06月国务院办公厅关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见强调防范化解存量隐性债务到期风险.坚决遏制隐性债务增量.稳妥化解隐性债务存量；规范了隐性债务化解方案，为隐性债务市场化化解创造了条件2023年07月国务院国常会地方政府专项债资金对有一定收益、确需建设的公共设施项目予以倾斜2023年12月中央经济工作会议中央经济工作会议抓实化解地方政府隐性

13、债务风险工作2023年03月国资委关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见要求地方政府和地方国有企业严格落实主体责任，做好地方国企债务风险防控2023年04月国务院国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见清理规范地方融资平台公司，剥离其政府融资职能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。2023年04月上交所、深交所上海证券交易所公司债券发行上市审核规则适用指引第3号和深圳证券交易所公司债券发行上市审核业务指引第1号（下称指引）对债券申报规模、募集资金用途和信息披露方面提出多项定性和定量要求1.2. 资料来源：政府官网，浙商证券研究所1.3. 当前监管政策倒逼城投平台完成市场化转型

14、从城投平台近期监管文件导向来看，扶优限劣.仍是当前主导思想。2023年4月13日，国务院发布的关于进一步深化预算管理制度改革的意见明确提出要清理规范融资平台公司，剥离其政府融资功能，对失去清偿能力的要依法实施破产重整或清算。无独有偶，4月22曰，沪深交易所同时发布了两份公司债券审核重点关注事项的文件，进一步提出要在“扶优限劣”的主导思想下严控债券发行。在该监管导向下，城投平台面临着市场化转型压力。从沪深交易所最新发布的两份指引中可以看出，目前城投平台发债面临着公司治理、财务指标等限制，资产规模较小、评级较低的城投平台再融资压力显著增加，指引中明确指出“资产规模小于100亿元或者低于AA评级的需

15、要从严审核:因此相关城投主体面临着未来需要增加市场化经营和自身造血能力，减少对地方政府支持的依赖等市场化转型压力。根据实践来看，城投市场化转型当下有五种主流模式。当下城投转型的难点在于如何引入有收益的资产和经营性业务来平衡政府性投融资基建业务造成的巨大支出压力和偿债压力。根据实践来看目前主要有五类转型方式，其中传统模式还是依赖政府，不可持续，存在风险，但是其余四种依据城投自身禀赋，往开发企业、国企、公用事业单位、经营性资产等方向转型的方案可行性高，相关方向可供借鉴。其中区域财政实力和资源禀赋为上述转型的核心成功要素。由于城投主要承接地方政府基础建设，其中以非盈利的公益性项目为主，相关项目的经营运转同地方政府实力的相关性较大，因此经济越发达、财政实力越强、资源禀赋越丰富区域的城投平台相较于其他区域城投具有更好的市场条件和更强的自身造血能力，更易完成市场化转型，更好满