关于企业国有资产不含金融企业管理情况的调研报告.docx

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1、关于企业国有资产（不含金融企业）管理情况的调研报告全国人民代表大会常务委员会：为深入落实党中央关于建立国有资产管理情况报告制度的改革要求，根据全国人大常委会2023年度监督工作计划安排，围绕企业国有资产（不含金融企业）（以下简称企业国有资产）管理情况，全国人大常委会预算工委和全国人大财经委组成调研组，统筹做好疫情防控和监督调研，召开财政部、国资委、审计署等中央有关部门座谈会，赴国务院国资委，中国联通、国投集团等中央企业和上海、陕西等地方开展实地调研，对中粮集团、中国建材、中国诚通等16家企业开展书面调研，委托天津、安徽、陕西三省（市）人大常委会有关工作机构开展专题调研，在此基础上形成了调研报告

2、。全国人大常委会陈竺、王东明副委员长，全国人大财经委副主任委员、常委会预算工委主任史耀斌，全国人大财经委副主任委员熊群力、郭庆平，全国人大财经委委员、常委会预算工委副主任朱明春、全国人大财经委委员庄毓敏等参加了调研活动。现将主要情况报告如下：一、基本情况国有企业是中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，在推动经济社会发展、保障和改善民生、保护生态环境等方面发挥着重要作用。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下,国务院及其有关部门加快推进国资国企改革，持续改进管理工作，企业国有资产规模逐步壮大，管理体制改革不断深入，国有企业运行态势良好。（一）管理体制企业国有资产是国家对企业各

3、种形式的出资所形成的权益。国有及国有控股企业是企业国有资产运营的主要载体。企业国有资产管理遵循“国家所有、分级管理”的原则，中央国有企业和地方国有企业分别由本级人民政府履行企业国有资产出资人职责。在中央层面，具体分为三部分：一是国务院授权国务院国资委对97户中央企业履行出资人职责；二是国务院授权财政部对中国国家铁路集团有限公司、中国邮政集团有限公司、中国烟草总公司、北大荒农垦集团有限公司和文化类企业履行出资人职责；三是部分中央党政机关和事业单位（以下简称中央行政事业单位）对其所属的企业履行具体管理职责、财政部履行资产监管职责，目前此类企业未建立出资人管理制度，正在按照改革要求推进经营性国有资产

4、统一监管。地方层面国有资产管理体制与中央基本相同。省级国有企业由国资委、财政部门按政府授权分别履行国有资产出资人职责，许多地方已由国资委统一履行出资人职责。地市一级，大多与省级相同，有些企业数量少、没有设立国资委的，归口在财政部门管理。（二）企业国有资产情况1、总体情况国有企业规模大，户数多，实力雄厚。截至2019年底，全国国有企业法人21.7万户，资产总额233.9万亿元，同比增长11.2%；国有资本权益64.9万亿元，增长10.5虬企业国有资产行业分布广泛，几乎遍及各行各业。其中，第二产业主要投向采矿、电力、热力、燃气及水生产和供应业等工业行业,第三产业主要投向交通运输、仓储和邮政、房地产

5、等行业。分层级看，地方占大头。2019年，中央企业和地方国有企业的资产总额之比为37.2：62.8,国有资本权益之比为27.4：72.6。中央企业的国有资本权益和资产总额同比增速均低于地方国有企业。在中央企业中，国资委系统监管企业是主要部分。2、国资委系统监管企业情况截至2019年底，全国国资委系统监管企业资产总额、国有资本权益分别为201.3万亿元、47.9万亿元，占全国国有企业资产总额的86.1%、73.8%,居于主体地位。分类型看，2013年以来，商业一类国有企业资产总额和国有资本权益的占比不断提高，商业二类国有企业的占比有所下降。2019年，资产总额中商业一类占比最高，国有资本权益中商

6、业二类占比最高1O（三）管理工作一是加强顶层设计。中共中央、国务院印发关于深化国有企业改革的指导意见，配套印发35项政策文件，形成“1+N”政策体系，系统部署新一轮国资国企改革。二是完善监管体制。以管资本为主推进“四个转向”2,调整监管职能，出台并动态调整权力和责任清单、授权放权清单。推进分类监管，突出服务国家战略、质量效益、创新驱动、深化改革等，完善考核评价体系。稳步推进经营性国有资产集中统一监管试点，推动落实首批试点单位改革方案。深化垄断行业国资国企改革，改革油气管网运营机制，以市场化交易为主线推进新一轮电力体制改革。三是改革国有资本授权经营体制。21家中央企业分批开展国有资本投资、运营公

7、司试点改革，33个省级国资委改组组建118家试点企业，在战略规划、主业管理、选人用人等方面加大授权放权力度。指导国有资本投资公司以战略性核心业务控股为主，推动产业聚集、结构调整和转型升级；指导国有资本运营公司以财务性持股为主，搭建基金投资、股权运作、资产管理等专业平台，支持企业落实国家战略、强化科技创新、降杠杆减负债等。四是完善国有资本经营预算制度。制定国有资本经营预算管理办法，完善预算编制工作程序。分类确定国有资本经营收益收取比例，重点支持解决历史遗留问题、落实国家重大战略、企业自主创新、清理无效低能资产等。五是推进混合所有制改革试点。分层分类推进国有企业混合所有制改革，目前已推出4批210

8、户试点企业。中央企业实施混改项目4000多项，引入各类社会资本超过1.5万亿元。通过引入积极外部股东，推动法人治理规范化，完善长效激励机制，探索实施股权激励、职业经理人制度，中央企业部分子企业开展骨干员工持股试点改革。推动混改企业聚焦核心主业，强化产业战略协同引进战略投资者。六是推进中国特色现代企业制度建设。按照两个“一以贯之”要求，把党的领导融入公司治理各环节，落实党组织研究讨论作为公司决策重大事项前置程序。完善公司治理，加强董事会建设，目前82家中央企业和94.6%的地方国有企业集团建立了外部董事占多数的董事会;全部中央企业和96%的地方国有企业集团已经完成公司制改制。健全市场化经营机制，

9、加大市场化选人用人力度，深化”三项制度改革”，推进经理层成员任期制和契约化管理，已有45家中央企业建立了职业经理人制度；深化国有企业工资决定机制改革，推动中央企业建立健全长效激励约束机制。加快剥离企业办社会职能和解决历史遗留问题，基本完成“三供一业”和市政社区分离移交、教育医疗机构深化改革等任务，厂办大集体改革完成约75机七是依法加强监管。国资监管机构依据企业国有资产法等法律法规开展工作，不断完善管理制度，研究起草并出台国有企业治理、规划发展、财务监督、产权管理、业绩考核等方面的规范性文件。完善国有资产和国有企业财务管理、信息统计和定期报告制度，规范国有企业境外资产管理，健全完善国有资产评估工

10、作。提升监管专业化水平，发挥纪检监察、审计等协同作用，强化责任追究。（四）管理成效一是国有企业运行总体良好。2019年，全国国有企业实现营业总收入63.5万亿元，增长6.9%；利润总额3.9万亿元，增长6.9%。资产负债率为64.0%,同比下降0.2个百分点，债务风险整体可控。二是服务经济社会发展发挥重要作用。国资委系统监管企业提供了全国近10096的原油产量和上网电量、97.4%天然气供应量，搭建了覆盖全国的基础电信网络。国有企业带头落实创新驱动发展战略，在载人航天、探月工程、北斗导航等领域取得了一批具有世界先进水平的重大成果。中央企业累计投入各类帮扶资金超过230亿元支持打好三大攻坚战，提

11、前完成“十三五”规划关于二氧化硫等主要污染物排放量的降幅目标。中央企业带头落实提速降费、降电价、清理拖欠中小企业账款和农民工工资等要求。中央企业积极参与京津冀协同发展、粤港澳大湾区建设、共建“一带一路”等国家战略项目，发挥主力军作用。铁路、邮政、烟草、中央文化企业等积极承担社会责任，不断扩大社会效益。在今年新冠肺炎疫情防控中，国资国企全力保障煤电油气等基础能源供应，保障通信、交通等稳定运行；抢建火神山、雷神山等专门医院和方舱医院，紧急转产扩产抗疫一线紧缺医疗物资，全力推进疫苗研制攻关；带头复工复产，充分发挥对产业链上下游复工复产的强大带动拉动作用。三是供给侧结构性改革取得实效。推进国有资本布局

12、优化和结构调整，推进中央企业战略性重组和煤炭、煤电、海工装备等领域专业化整合。出台支持中央企业加快关键技术攻关的激励政策，在业绩考核上将研发投入视同利润。推进中央企业瘦身健体、提质增效，管理层级全部压缩至5级以内，基本完成2041户僵尸企业的“处僵治困”工作。完成钢煤去产能任务，中央企业累计化解煤炭过剩产能1.14亿吨、钢铁1644万吨。推进降杠杆减负债，控制债务风险。此外，企业国有资产的国家治理不断深入推进。2017年党中央部署建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度以来，全国人大常委会和地方各级人大常委会不断加强国有资产监督，完善监督机制和方式，督促深化国资国企改革、强化国有资产

13、管理。各级审计机关按照党中央关于实现国有资产、国有资源审计全覆盖的部署要求，逐步加大审计力度，审计范围从金融和企业国有资产逐步向行政事业性国有资产、国有自然资源拓展。二、存在的突出问题党的十八届三中全会确定管资本为主的改革方向以来，国资国企改革发展取得了明显进展和成效，但与党中央的要求和人民群众的期待相比，仍然存在一定差距，突出表现在监管体制机制不够完善、国资国企改革有待深化、国有企业运行效率和质量仍需提高、治理体系基础仍较薄弱等，需要抓紧研究解决。（一）监管体制机制不够完善一是管理部门多头分散。从中央层面看，碎片化管理的状况没有得到根本性改变。截至2019年末，部分中央行政事业单位存在办企业

14、情形，党政机关和事业单位经营性国有资产集中统一监管进展缓慢。企业国有资产管理仍然按出资或企业隶属关系分散在国务院国资委、财政部和相关中央部门单位，有的尚未建立出资人管理制度，已履行出资人职责的也没有形成统一的管理制度。从地方层面看，尽管有的地方名义上由国资委统一监管，实际还存在其他部门任免中层干部的情况，有的则采取完全委托其他部门管理的方式。二是出资人职责履行不够规范。政企不分、政资不分问题不同程度存在，国资监管机构的出资人职责与行政监管职责仍然存在交织，两种身份时常不易区分，“越位”和“缺位”并存，还不完全适应基于出资关系以市场化方式参与企业治理。派出的部分国有股权董事、监事履职不够到位。一

15、些国资监管机构仍然习惯通过发文件等行政管理方式参与企业经营管理。部分地方和企业反映，通过制定清单进行管理和授权放权，而不是按照公司法、公司章程等法律和制度规定行使权利，仍然带有行政色彩。三是国有资本布局规划机制不够完善。国有资本整体功能定位、规模结构等顶层设计不够到位，国有资本投向和国有经济结构的目标和规划有待完善。部分企业经营范围广、主责主业不突出。国有资本布局调整和结构优化不够顺畅，国有企业战略重组层次不高，一般局限于同一监管部门所属企业之间或同一企业集团内部。重复投资、产业趋同、同质化竞争广泛存在，很多国有企业“大而不强”“大而不优”。四是分类管理和考核评价机制不够健全。落实管资本要求，

16、适应多元化经营普遍的状况，根据出资情况区分独资、控股、参股进行分类管理和考核有待加强。反映国有经济竞争力、影响力、创新力、控制力、抗风险能力的考核指标体系建设相对滞后，对加大科技创新、实现高质量发展等引导还需进一步强化，考核国有企业提供公益性服务、承担社会责任等指标的精准性有待进一步提高，通过行业比较、国际比较等，客观准确评价经营状况存在一定困难。（二）重大国资国企改革有待深化一是国有资本投资、运营公司试点改革需要深入推进。国有资本投资、运营公司试点统筹规划不够，多数采取直接改组原有产业集团总部的方式，资本布局调整主要局限在原企业集团内部。国资监管机构与国有资本投资、运营公司之间的出资人权责边界尚未理清，一些试点企业仍然沿用过去的产业集团管控模式和经营资产方式，或对出资企业只持股并表，不具体监管，难以调整优化存量资本，有的监管机构及其他政府部门仍对投资运营试点公司出资企业直接行使股东权利。部分国有资本投资、运营公司机构设置和制度建设