法官异地交流与司法效率.docx

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1、法官异地交流与司法效率来自高院院长的经验证据陈刚*(西南政法大学经济学院和西南政法大学制度经济学研究中心重庆401120)TheGeographica1RotationofJudgesandJudicia1EfficiencyinChinaEvidencefromtheChiefJusticesofHigherPeop1esCourtChenGang(Schoo1ofEconomics,SouthwestUniversityofPo1itica1Scienceand1aw,Chongqing401120)陈刚，西南政法大学经济学院和西南政法大学制度经济学研究中心，邮编：401120,电子邮箱:

2、CgCaU向。感谢西南政法大学经济学院余劲松教授以及匿名审稿人的建议和评论。文贵自负。法官异地交流与司法效率来自高院院长的经验证据摘要：在理论上，法官异地交流是把“双刃剑”，它对司法效率的提高同时具有促增和抑制二种效应，因而，定量识别法官异地交流对司法效率的净影响就具至重要照。本文以2008年中国各省高级人民法院院长异地交流轮岗活动为样本，采用其重差分法系统评估T法官异地手流对司法效率的净影响。研究发现，中国的法官异地交流显著的提高了以结案率来度量的司法效组，由异地交流来的法官任院长的地区，当地的结案率在平均意义上要比其它地区的结案率高出2个百分点左右；但是，法官异地交流对司法效率的正向影响存

3、在I年左右的政策时滞。除此之外，法官的籍贯、学历、年龄、任期等个人特征也显著的影响了当地的司法效率。关键词：法官异地交流司法效率结案率TheGeographica1RotationofJudgesandJudicia1EfficiencyinChinaEvidencefromtheChiefJusticesofHigherPeop1e,sCourtAbstractTheoretica11y,thegeographica1rotationofjudgesisadoub1e-edgedsword,itcou1dimprovejudicia1efficiency,butmaydecreaseitat

4、thesametime.Basedonthegeographica1rotationofchiefjusticesofhigherpeop1e,scourtin2008,thispaperinvestigatestheneteffectofgeographica1rotationofjudgeOnjudicia1efficiencyinChinathroughdifference-in-difference,andfindsthatthegeographica1rotationofjudgesignificant1yimprovesjudicia1efficiency,whichismeasu

5、redbyreso1utionrate.Thereso1utionrateofthoseprovinceswhichthechiefjusticesofHigherPeop1e,sCourtarethegeographica1rotationofjudgesis2%higherthanotherprovinces.Meanwhi1e,thereisabout1yeartime1agwhichthegeographica1rotationofjudgecanimprovejudicia1efficiency.What,smore,judgesnativep1ace,educationbackgr

6、ound,ageandtenurearesignificant1yre1atedtothereso1utionrate.JE1C1assificationJ45,K10,M12引言司法制度包括解释和运用法律法规的所有机制。一个理想的司法制度对于增加社会交往的公平性和可预见性，进而对减少交易的不确定性和降低交易成本是至关重要的。因而，司法制度对于市场和经济的长期繁荣以及社会发展的重要性是不言自明的，类似的观点可以测及到Wi1IiamSOn（1985）和NOr1h（1990）的经典论述中。在法律的诸种价值形态中，公正和效率一直被视为是司法制度设计的二个价值目标取向。公平和效率虽然具有不同的质的规定

7、性，但它们也具有内在的统一性（姚莉，2006）0其中，公正是司法的本质要求，而效率则是公正的最普通的涵义（波斯纳，1997）,乃至法谚云：“迟到的正义非正义”。在中国，随着市场化以及城市化的推进，市场主体间的社会交往和社会互动的复杂程度大大提高了，随之产生了对社含争巧和社会纠纷的解决服务的盟外需求,进而是建设高效率的司法体系的要求。例如，中国法院受理的各类案件数由1986年的2215027件增长到了2009年的7462488件，增长了2.4倍，年均增速5.4%。但是，面对迅速增长的对司法需求，中国的司法系统在司法服务供给端的表现却远远不能令人满意。虽然中国的法律体系建设在过去几十年里取得了长足

8、进步，且已经形成了较为完备的书面法律体系，但是毋席讳言，中国司法制度的效率以及书面法令的实施效率低下却是个不争的事实（例如，Dam,2006）o有证据表明，到1998年末，中国的法院积压了近100万宗案件，有些案件甚至要追溯到1949年（Buscag1iaandRat1iff,2000）,中国最高人民法院在2010年工作报告中也提到，“经过深入细致排查，各级法院共清理出2007年以前积累的执行案件347.9万件”2。大量社会纠纷得不到及时有效的司法裁决，不仅抑制了中国的市场机制的成长和经济的可持续增长，而且也违背了建设社会主义和谐社会的战略目标。例如，近年来逐渐形成的具有中国特色的“上访文化”

9、，就是大量社会纠纷得到不及时公正的司法裁决而造成的诸多社会不和谐现象的一个真实写照。3显然的，提高司法效率对于中国的市场建设和经济转型，以及建设社会主义和谐社会都将具有重要意义。“公正与效率”是21世纪中国各级人民法院的工作主题（肖杨，2002）。近年来，中国各级政府及人民法院在提高司法效率上做了大量的探索性工作，包括推行民商事案件简繁分流、推广巡回办案、行政诉讼中引入诉讼和解制度等。在这诸多的改革措施中，最引人关注的无疑是2008年2月推行的自新中国成立以来规模最大的各省（自治区、直辖市）高级人民法院院长异地交流轮向活动。不可否认，中央推行高级人民法院院长异地交流轮岗的初衷是保障司法公正和提

10、高司法效率。但是，法官的异地交流是否真的有助于维护司法公正并提高了司法效率，是一个不仅在理论上未嬴得共识，而且在经脸上也是缺乏证据支持的一个问题。例如，在理论上，法官异地交流是一柄“双刃剑”，它一方面有助于打破司法系统中因地缘关系而形成的关系网络并促进法官之间的交流学习，进而对提高司法效率是有益的；但另一方面，异地交流也会破坏法官职业的地域性分工和职业稳定性，这又可能会降低司法效率。显然，我们在理论上并不能确定法官异地交流到底是促增还是降低了中国的司法效率，但是了解这个问题的真相，不仅对中国司法效率的改善以及司法体制改革的完善有着重要的现实意义，而且也有益于我们从司法体制改革这一个侧面去思考中

11、国的市场建设和经济转,实际上，中国的许多社会纠纷的解决并未通过法院，而是求助于其它的替代纠纷解决机制，原因可能主要是由于法院诉讼的成本太高。如果将这些纠纷案件也考虑进来，那么，中国过去30年的社会纠纷和社会争议案件数应该要远远看于官方统计数。此处引用的官方统计数据摘自历年中国法律年鉴。2数据摘自2010年中国最高人民法院工作报告.WWW3中国人在卷入社会纠纷中时，偏好“上访”而非“上诉”，并逐渐形成了“上访文化”是一个引人瞩目的现象，其背后的一个主要原因，可能正是因为中国司法效率的低下并由此导致的高昂诉讼成本（例如，东林党，2003）。“上诉文化”这一提法，最早由中国社科院提出。可参见“社科院

12、称上访文化形成，上访村最多聚万人”，南方周末2007年4月5日。型。在本文中，我们首先在理论上探讨了法官异地交流可能影响司法效率的机制；然后，以2008年中国各省高级人民法院院长异地交流轮岗这一理想的自然实验为样本，采用双重差分法（differenceindifference）系统评估了法官异地交流对中国司法效率的净影响。与研究中国省长、省委书记交流具有的经济增长效应（例如，徐现祥等，2007）和反腐败效应（例如，陈刚和李树，2012）的文献相比，我们在如下二个方面有所改进和完善。第一，本文采用各省高院院长异地交流样本来考察法官异地交流对司法效率的影响，能更准确的捕捉到相关的信息。中国的官员按

13、照工作职能可以相应的划分为“单务型”和“多务型”二种（Huang,2002）O其中，高院院长是典型的“单务型”官员，他们只专注于法院的案件审判工作，对辖区法院的案件审判工作负责；省长、书记则是典型的“多务型”官员，它们需要综合管理地区经济社会发展中存在的所有问题。从这个意义上来说，我们采用各省高院院长异地交流样本来考察法官异地交流对司法效率的影响，就能更准确的捕捉到相关的信息，而省长、书记交流数据中具有的经济增长或反腐败的相关信息则可能并不是非常的充分，毕竟它们并不仅仅是对经济增长或反腐败负责。第二，本文在理论上更全面和系统的梳理了法官异地交流对司法效率的影响机制，包括法官异地交流具有的反腐败

14、和反地方保护主义、对法官的“晋升激励”和“动机激励”、法官的“学习效应”等机制，完善和补充了官员交流的相关理论。文章余下的结构安排是：第二部分，我们简要的回顾了法官交流的历史渊源以及在现实中的实践；第三部分，在理论上梳理了法官异地交流可能影响司法效率的机制；第四部分，介绍了本文采用的估计方法和数据；第五部分，汇报了回归结果及对结果的讨论；第六部分，是对全文的总结。二中国的法官交流：渊源与实践官员交流制度起源于官员任职回避制度，官员任职回避制度则是中国传统的政治智慧的产物。在中国历史上，早在东汉时期就产生了最早的官员任职回避制度。汉朝的回避制度不仅执行严格，而且回避范围不断扩大。地方长官除了需要

15、回避本籍之外，婚姻之家亦须互相回避对方的原籍，两州人士也不得对相监临，乃至制定了“三互法”。4“三互法，的具体内容现已无籍可考，但其概要为：“如甲州人士在乙州为官，乙州人士在丙州为官，则丙州人士对甲、乙、丙三州均需回避”（引自，余华青，2007）。自东汉以后的历朝历代，政府均制定了相应的官员任职回避制度，且回避制度也逐渐的趋于完善（赵映林，1991;岑大利，1996）O具体到法官回避制度，其始于唐宋时期，后经过元朝的发展，到明朝时期则已经比较完善了（巩富文，1991）新中国也历来重视干部交流工作。早在1942年，中央军委就提出了关于干部交流的建议。自改革开放以来，中共中央进一步加快了干部交流制

16、度的建设，特别是20世纪90年代以来，干部交流工作被正式制度化了。1990年中共中央颁布关于实行党和国家机关领导干部交流制度的决定；1994年党的十四届四中全会进一步强调，要认真推行领导干部交流制度，加大省部级干部交流的力度，继续推进地市县级干部交流；1999年中共中央办公厅印发了党政领导干部交流工作暂行规定。2006年8月6日，中共中央颁布了党政领导干部交流工作规定，此前的暂行规定同时废止。关于法官交流的规定,党政领导干部交流工作规定第二条明确指出：“本规定适用于县级以上地方纪委和人民法院、人民检察院的领导成员及其机关内设机构的领导干部。”2007年8月，中央又有针对性的制定了“推进省级人民法院院长、人民检察院检察长的交流”的有关规定，其中明确指出：在同一职位任职满10年的，必须交流